Sentenza n. 9033/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento GSE del 28 ottobre 2022, i successivi provvedimenti del 24 gennaio 2023 e del 26 maggio 2023, nonché gli atti presupposti, chiedendo anche l'accertamento del diritto di trattenere gli incentivi percepiti tra l'11 aprile 2017 e il 30 aprile 2018. Ha sostenuto, anzitutto, che la decadenza regionale dall'autorizzazione unica fosse stata sospesa dai provvedimenti cautelari del TAR Veneto e del Consiglio di Stato e che, pertanto, l'attività produttiva fosse stata esercitata in forza di un titolo valido ed efficace. Ha dedotto la violazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, dell'art. 21-nonies l. 241/1990, della disciplina europea sulle energie rinnovabili, dei principi di affidamento e buona fede, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e contraddittorietà. In secondo luogo, ha sostenuto che il GSE fosse decaduto dal potere di intervenire, per il superamento del termine di dodici mesi previsto dalla disciplina sopravvenuta e, con riferimento ai motivi aggiunti, del termine di quaranta giorni indicato nella comunicazione di avvio del procedimento. Ha inoltre dedotto che la restituzione integrale o la riduzione degli incentivi violasse il principio di proporzionalità e l'art. 42 d.lgs. 28/2011, secondo cui, in presenza di violazioni rilevanti, l'incentivo dovrebbe essere ridotto in misura compresa tra il 20 e l'80 per cento. In via subordinata ha censurato il difetto di motivazione e di istruttoria, la violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità, nonché l'oscurità del criterio utilizzato per il ricalcolo dell'importo da restituire.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e il secondo ricorso per motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti perché il provvedimento del 24 gennaio 2023 era stato superato e sostituito dall'atto del 26 maggio 2023, che aveva aggiornato in aumento l'importo da recuperare. Quanto alla sospensione dell'autorizzazione unica, il Collegio ha ricostruito gli effetti temporali dei provvedimenti cautelari: il decreto monocratico del TAR Veneto ha prodotto effetti dal 6 aprile 2017 e l'ordinanza collegiale del medesimo TAR li ha mantenuti fino al 25 maggio 2017. La successiva ordinanza cautelare del Consiglio di Stato ha sospeso soltanto l'esecutività della sentenza di primo grado, senza sospendere anche l'efficacia del provvedimento regionale di decadenza, sicché non poteva essere interpretata come ripristino dell'autorizzazione unica. Dopo il rigetto nel merito del ricorso contro la decadenza regionale, confermato dal Consiglio di Stato, il provvedimento regionale è risultato valido ed efficace. Il GSE, inoltre, non aveva competenza a determinare gli effetti dell'autorizzazione unica, spettando tale competenza alla Regione. Il motivo relativo all'applicazione del termine di dodici mesi introdotto dalla disciplina sopravvenuta è stato respinto perché la novella non si applica retroattivamente al procedimento di decadenza già regolato dalla disciplina vigente al momento dell'adozione dell'atto, in applicazione del principio tempus regit actum. Il Collegio ha richiamato la qualificazione della decadenza dagli incentivi come decadenza accertativa, distinta dall'autotutela generale: l'art. 21-nonies l. 241/1990 rileva, nella disciplina sopravvenuta, solo quanto alle condizioni di esercizio del potere, senza mutarne la natura. È stato escluso il legittimo affidamento, poiché la ricorrente conosceva perfettamente le vicende giudiziarie sull'autorizzazione e non poteva fondarlo su un'asserita presa di posizione del GSE, privo di competenza in materia. È stata altresì respinta la censura sulla motivazione del ricalcolo, poiché il criterio risultava conoscibile e collegato a vicende note alla ricorrente e a precedenti interlocuzioni con il GSE. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori per ciascuna resistente costituita.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  "in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241"; "il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 20 e l'80 per cento in ragione dell'entità della violazione"

  La disciplina riguarda un potere di decadenza dagli incentivi, qualificato come decadenza accertativa; la novella che richiama l'art. 21-nonies incide sulle condizioni di legittimo esercizio del potere, ma non ne muta la natura. Nel caso concreto il motivo sulla proporzionalità e sul ricalcolo è stato respinto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine e le condizioni dell'autotutela introdotti dalla disciplina sopravvenuta non si applicano retroattivamente al procedimento di decadenza valutato secondo la normativa vigente al momento dell'adozione dell'atto.

• art. 55 c.p.a.

  La tutela cautelare ha natura strumentale, interinale e provvisoria e non può attribuire utilità diverse o maggiori rispetto a quelle conseguibili con la sentenza di merito.

• art. 56 c.p.a.

  Il decreto cautelare monocratico può sospendere temporaneamente l'efficacia del provvedimento impugnato, ma i suoi effetti restano delimitati dal successivo sviluppo del giudizio cautelare e di merito.

• art. 98 c.p.a.

  La sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata in appello non equivale, in assenza di un'espressa statuizione, alla sospensione dell'efficacia dell'atto amministrativo originariamente impugnato.

• art. 16 d.lgs. 28/2011

  "La costruzione e l'esercizio delle opere di cui all'articolo 4, comma 4, sono autorizzati dalla Regione competente"

  La competenza sugli effetti dell'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio dell'impianto appartiene alla Regione, non al GSE.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento non è stato ritenuto idoneo, nel caso concreto, a determinare la perdita del potere del GSE secondo la prospettazione della ricorrente.

• art. 60 c.p.a.

  Richiamato per la sentenza semplificata del TAR Veneto nel giudizio relativo alla decadenza dell'autorizzazione unica.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  "il silenzio assenso non si applica ai procedimenti riguardanti l'ambiente"

  Richiamato nella sentenza del TAR Veneto per escludere il silenzio-assenso sulla domanda di subentro nell'autorizzazione.

• art. 1375 c.c.

  Il richiamo al principio di buona fede nell'esecuzione del contratto non è stato ritenuto idoneo a impedire la revoca della qualifica IAFR e il recupero degli incentivi.

• art. 13-bis d.l. 101/2019, conv. in l. 128/2019

  Invocato dalla ricorrente nel quadro della disciplina dei controlli e degli incentivi, senza accoglimento delle relative censure.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, conv. in l. 120/2020

  La disciplina sopravvenuta non è stata applicata retroattivamente al procedimento di decadenza e non ha comportato, nel caso concreto, la decadenza dal potere del GSE.

• art. 16 d.lgs. 28/2011

  La costruzione e l'esercizio degli impianti rientrano nella competenza autorizzatoria regionale.

• art. 99 c.p.a.

  Non direttamente applicato; la sentenza richiama il principio enunciato dall'Adunanza Plenaria n. 18/2020 sulla natura della decadenza accertativa.

Massime di principio

• La sospensione cautelare della sentenza di primo grado che ha respinto l'impugnazione di un atto amministrativo non sospende automaticamente anche l'efficacia dell'atto amministrativo originariamente impugnato; a tal fine è necessaria un'espressa statuizione cautelare riferita all'atto stesso.
• Gli effetti della tutela cautelare sono interinali e strumentali e cessano, quanto alla sospensione dell'efficacia dell'atto, con il sopravvenire della sentenza di merito che respinge il ricorso, salvo diversa statuizione.
• La decadenza dagli incentivi per violazione dei requisiti o delle prescrizioni di esercizio costituisce una decadenza pubblicistica accertativa, distinta dall'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; il richiamo alle condizioni dell'autotutela non ne muta la natura né consente l'applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum, alla luce della disciplina vigente al momento della sua adozione, quando la normativa successiva presuppone un autonomo procedimento amministrativo per la propria applicazione.
• Il GSE non può riconoscere o mantenere gli effetti di un'autorizzazione unica regionale, poiché la competenza in materia di costruzione ed esercizio dell'impianto appartiene all'autorità regionale competente.
• Non sussiste un affidamento tutelabile sulla permanenza degli incentivi quando l'operatore conosca le vicende giudiziarie e amministrative poste a fondamento della decadenza e invochi una presunta conferma proveniente da un'amministrazione priva di competenza sull'efficacia del titolo autorizzatorio.

Come è indicizzato