Cassazione Civile, Sentenza n. 31399/2024 del 06/12/2024

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la durata dell'incarico dirigenziale conferitole (durata semestrale indicata nel contratto), deducendo la violazione dell'art. 19, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 che prevedeva, secondo la ricorrente, un termine minimo di tre anni per gli incarichi dirigenziali; sosteneva che agli incarichi attribuiti ex art. 19, comma 6, dovesse applicarsi il termine minimo di cui al comma 2 e chiedeva il pagamento delle somme spettanti se l'incarico fosse durato tre anni, oltre risarcimento del danno morale ed esistenziale. Con un secondo motivo lamentava l'omesso esame di fatti decisivi (più volte messa in mora della P.A.), la illegittimità della normativa regionale che prevedeva una durata annuale per incarichi a dipendenti interni e la rilevanza del d.lgs. n. 39/1993 come deroga al pubblico concorso per la nomina a dirigente.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata la tesi che agli incarichi conferiti ai sensi dell'art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165/2001 debba applicarsi il termine minimo di tre anni previsto dal comma 2: il comma 6, nel testo vigente al gennaio 2009, prevedeva limiti massimi (tre anni per alcune tipologie, cinque per altre) ma non un termine minimo. La Corte ha motivato la decisione con argomenti di interpretazione letterale e sistematica, distinguendo gli incarichi destinati a dirigenti di ruolo (rilevanti per il comma 2) da quelli rivolti a soggetti non di ruolo o esterni (regolati dal comma 6). Ha altresì ritenuto inammissibile il secondo motivo per vizio di "doppia conforme" e perché le norme regionali e il d.lgs. n. 39/1993 non erano state applicate o valorizzate dalla sentenza impugnata. Ha enunciato il principio di diritto che "Gli incarichi conferiti ai sensi dell'art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165/2001 ... non hanno un termine minimo di durata". La ricorrente è stata condannata alle spese di lite e a eventuale contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 6

  “6. Gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5 possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all’articolo 23 e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente comma. La durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni. Tali incarichi sono conferiti a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, ... Per il periodo di durata dell’incarico, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio.”

  La Corte ha interpretato questa disposizione nel senso che fissa limiti massimi di durata per gli incarichi in essa regolati ma non stabilisce un termine minimo; quindi i contratti stipulati ai sensi del comma 6 possono avere durata anche inferiore a tre anni.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 2

  “2. Tutti gli incarichi di funzione dirigenziale nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti secondo le disposizioni del presente articolo. ... nonché la durata dell’incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni. Gli incarichi sono rinnovabili. ...”

  La Corte ha ritenuto che il comma 2 riguardi specificamente i dirigenti di ruolo, prevedendo un termine minimo di tre anni per quegli incarichi, ma non si applica automaticamente agli incarichi disciplinati dal comma 6 rivolti a soggetti non di ruolo o esterni.

• art. 14-sexies, d.l. n. 115 del 2005 conv. con modif. dalla legge n. 168 del 2005

  Richiamata in relazione alla modificazione testuale dell'art. 19 per confermare che, nella disciplina vigente per alcuni periodi, erano previste durate minime per talune tipologie di incarico; tuttavia la Corte ha precisato che, nel caso di specie, il testo operativo del comma 6 non prevedeva un termine minimo.

• d.lgs. n. 39 del 1993

  Menziionato dalla ricorrente come possibile norma derogatoria al concorso pubblico per la nomina a dirigente, ma la Corte ha osservato che tale normativa non è stata applicata né valorizzata nelle decisioni di merito e dunque non rilevante per la decisione di cassazione.

• Giurisprudenza costituzionale e di legittimità (menzioni)

  Citate sentenze Corte cost. n. 103 del 2007 e n. 161 del 2008; Cass., Sez. L, n. 478 del 13 gennaio 2014

  La ricorrente richiamava pronunce sullo spoil system; la Corte ha ritenuto che quelle decisioni non fossero applicabili perché censuravano cessazioni anticipate ex lege del rapporto, mentre nel caso in esame si trattava dello spirare del termine originariamente pattuito; inoltre la sentenza citata della Cassazione riguardava una fattispecie diversa (ente locale e durata rapportata al mandato), perciò irrilevante.

Massime di principio

• Verificare sempre la esatta fonte normativa dell'incarico: se l'incarico è conferito ai sensi dell'art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165/2001, la disciplina applicabile può prevedere limiti massimi ma non necessariamente un termine minimo di durata.
• Distinguere tra dirigenti di ruolo e dirigenti non di ruolo/esterni: il comma 2 dell'art. 19 (termine minimo tre anni) si riferisce ai dirigenti di ruolo; non è automatico estenderne l'efficacia alle fattispecie regolate dal comma 6.
• In caso di controversia sulla durata dell'incarico, documentare e dimostrare quale norma sia stata effettivamente applicata dall'amministrazione e sul quale si fonda il conferimento; se il provvedimento di conferimento richiama il comma 6, è difficile ottenere un accoglimento basato sul comma 2.
• Le doglianze basate su omissioni di fatto sono più deboli in cassazione se le decisioni dei due gradi di merito sono conformi (vizio di "doppia conforme"); occorre proporre motivi di diritto autonomi e non già una mera rinnovazione dei fatti.
• Il richiamo a principi generali (es. tutela contro lo spoil system) è efficace solo se la fattispecie rientra nell'ambito delle decisioni precedenti: la cessazione anticipata del rapporto per legge è diversa dallo scadere del termine pattuito.
• Prima di proporre ricorso conviene valutare preventivamente l'assetto testuale delle norme al momento della stipula del contratto (quale versione normativa era vigente) e predisporre argomentazioni sistematiche e comparative per dimostrare l'applicabilità della norma favorevole.