Sentenza n. 12088/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale di chiusura dell’attività di vicinato e somministrazione e la conclusione negativa della conferenza di servizi relativa alla domanda di autorizzazione per l’apertura di una media struttura di vendita. Gli atti erano fondati sulla riscontrata irregolarità edilizio-urbanistica dei locali, sull’assenza di un valido titolo per il mutamento di destinazione d’uso da magazzino a commerciale, sull’assenza dell’agibilità e sulla falsa rappresentazione contenuta nelle SCIA quanto alla natura dell’attività e alla porzione immobiliare utilizzata. La ricorrente ha dedotto: 1) eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e travisamento, nonché violazione degli artt. 34-ter e 36-bis d.P.R. 380/2001, per non avere il Comune considerato la SCIA edilizia in sanatoria presentata dalla proprietà e la disciplina sopravvenuta del decreto “Salva Casa”; 2) violazione dell’affidamento, invalidità sopravvenuta dei precedenti annullamenti della concessione edilizia in sanatoria, violazione delle regole sull’autotutela, proporzionalità e difetto di motivazione per omessa indicazione dell’interesse pubblico e comparazione degli interessi; 3) illogicità, contraddittorietà, carenza di istruttoria e violazione degli artt. 14-bis e 14-quater l. 241/1990, per avere il Comune definito le diverse istanze senza attendere le determinazioni degli uffici e senza valutare le osservazioni della società. In udienza la ricorrente ha chiesto il rinvio in ragione della successiva conclusione positiva della conferenza di servizi, ma il TAR ha respinto la richiesta ritenendo irrilevanti, ai fini della legittimità, le circostanze sopravvenute rispetto agli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato la società alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre IVA e CPA. Quanto alla chiusura dell’attività, ha rilevato che la ricorrente non aveva contestato una delle autonome ragioni dell’atto: le SCIA descrivevano formalmente attività di vicinato e somministrazione, mentre i sopralluoghi avevano accertato l’esercizio di una media struttura di vendita, soggetta ad autorizzazione e non assentibile mediante semplice SCIA. Tale autonoma ragione rendeva comunque non annullabile l’atto, anche nell’eventualità di fondatezza delle censure edilizie. Quanto alla domanda di autorizzazione per la media struttura, il giudice ha affermato che la conformità edilizio-urbanistica e l’agibilità dei locali costituiscono precondizioni per il rilascio dei titoli commerciali e devono sussistere al momento in cui l’amministrazione conclude il procedimento. Alla data dei provvedimenti impugnati, i locali erano privi di destinazione commerciale, poiché i provvedimenti comunali di annullamento della concessione edilizia in sanatoria del 1987 si erano consolidati a seguito della perenzione dei ricorsi proposti contro di essi. La SCIA edilizia in sanatoria era comunque successiva al parere edilizio negativo e alla prima conclusione negativa della conferenza, non risultava accompagnata dalla prova del pagamento dell’oblazione ed era stata successivamente ritenuta incompleta dal Comune. Non era quindi idonea a rendere legittimo l’uso commerciale al momento della decisione. Il TAR ha escluso che la disciplina sopravvenuta del decreto-legge n. 69/2024 potesse incidere sulla legittimità degli atti: la ricorrente non aveva indicato la specifica disposizione rilevante né aveva dimostrato di essersi avvalsa della nuova disciplina prima della conclusione del procedimento. Ha inoltre escluso l’illegittimità sopravvenuta, ravvisabile solo quando una norma retroattiva renda illegittimo un atto originariamente legittimo. È stato negato il legittimo affidamento, perché l’attività commerciale non poteva fondarsi su una situazione contraria alla legge e la ricorrente era comunque consapevole delle irregolarità edilizie. Le censure procedimentali sono state respinte poiché il parere edilizio negativo costituiva dissenso non superabile ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990, con conseguente conclusione negativa della conferenza e rigetto della domanda. La successiva regolarizzazione, eventualmente intervenuta, avrebbe potuto rilevare per future determinazioni amministrative, ma non per valutare la legittimità degli atti già adottati.

Norme richiamate

• art. 35, comma 3, l.r. Lazio n. 22/2019

  sanzione pecuniaria da euro 7.500,00 a euro 22.500,00 e contestuale chiusura dell’esercizio

  La disposizione prevede la chiusura dell’esercizio, oltre alla sanzione pecuniaria, in caso di esercizio di una media struttura di vendita senza la prescritta autorizzazione o sulla base di false dichiarazioni.

• art. 25 l.r. Lazio n. 22/2019

  Ai fini dell'apertura, del trasferimento di sede e dell'ampliamento della superficie di vendita delle medie strutture di vendita i soggetti interessati presentano al SUAP competente per territorio [...] domanda di autorizzazione

  L’apertura di una media struttura di vendita richiede un’autorizzazione e non può essere legittimata mediante le SCIA presentate per attività di vicinato o somministrazione.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta [...] la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda

  Il dissenso edilizio ritenuto non superabile consente la conclusione negativa della conferenza e produce il rigetto della domanda, senza necessità di attendere ulteriori determinazioni incompatibili con tale dissenso.

• art. 14, comma 5, l. 241/1990

  La determinazione conclusiva negativa della conferenza cristallizza le circostanze rilevanti al momento della decisione e deve essere valutata in rapporto alla situazione di fatto e di diritto allora esistente.

• art. 34-ter d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione alla SCIA edilizia in sanatoria, ritenuta comunque successiva e non idonea, alla data della decisione, a superare la carenza del titolo edilizio.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La sanatoria invocata dalla ricorrente non poteva produrre effetti utili senza la prova del pagamento dell’oblazione; la relativa SCIA risultava inoltre incompleta.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza per circostanze sopravvenute è ammissibile solo in casi eccezionali; la successiva conclusione positiva della conferenza non incide sulla legittimità degli atti già impugnati.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente, ma il giudice non ha ravvisato un’illegittimità dell’atto per mancata applicazione delle regole sull’autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La norma è stata richiamata dalla ricorrente in relazione all’obbligo di motivare l’interesse pubblico e comparare gli interessi, ma il motivo è stato respinto.

• art. 15 l.r. Lazio n. 22/2019

  un esercizio avente “superficie di vendita compresa tra 150 e 1.500 metri quadrati, nei comuni con popolazione residente inferiore ai 10.000 abitanti e tra 250 e 2.500 metri quadrati, nei comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti”

  La definizione dimensionale della media struttura confermava che l’attività concretamente esercitata non corrispondeva alle attività dichiarate nelle SCIA.

Massime di principio

• La conformità edilizio-urbanistica e l’agibilità dei locali costituiscono precondizioni per il rilascio dei titoli abilitativi commerciali; tali requisiti devono sussistere al momento in cui l’amministrazione conclude il procedimento.
• La presentazione di una SCIA edilizia in sanatoria successiva al parere edilizio negativo o alla conclusione della conferenza di servizi non incide sulla legittimità degli atti già adottati; essa può rilevare soltanto nell’ambito di un successivo procedimento, una volta verificati anche i presupposti sostanziali e il pagamento dell’oblazione.
• L’illegittimità sopravvenuta è configurabile, in via eccezionale, quando una norma retroattiva renda illegittimo un atto che era legittimo secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione; la mera entrata in vigore di una disciplina più favorevole non è sufficiente.
• Non è tutelabile il legittimo affidamento fondato sul mantenimento o sull’esercizio di un’attività svolta in contrasto con la disciplina edilizia e commerciale, soprattutto quando l’interessato conosca la situazione di abusività dei locali.
• Quando la conferenza di servizi acquisisce un dissenso edilizio ritenuto non superabile, l’amministrazione procedente può adottare la determinazione conclusiva negativa prevista dall’art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990, con effetto di rigetto della domanda.
• Se un provvedimento di chiusura si fonda su più ragioni autonome e il ricorrente non contesta una di esse, l’eventuale fondatezza delle censure relative agli altri presupposti non è idonea a determinare l’annullamento dell’atto.

Come è indicizzato