L.R. Lombardia 27/2015

Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo

La legge detta la disciplina regionale lombarda in materia di turismo, ricettività e promozione dell’attrattività territoriale, nel rispetto del diritto UE e dell’assetto delle competenze tra Regione, enti locali e autonomie funzionali. Definisce obiettivi di sistema, strumenti di programmazione, regole per le strutture ricettive, per le professioni turistiche e per le misure di sostegno economico.

Finalità e principi generali

La Regione orienta la propria azione a costruire una filiera integrata dell’attrattività, basata sulla cooperazione pubblico-privato, sull’innovazione dei prodotti e dei servizi turistici, sulla valorizzazione dell’immagine unitaria della Lombardia e delle sue componenti artistiche, culturali, paesaggistiche e ambientali. La legge valorizza inoltre:

• reti e aggregazioni d’impresa;
• capitale umano, formazione e collegamento con il lavoro;
• semplificazione amministrativa;
• cooperazione con Stato, enti locali, CCIAA, università, fondazioni, operatori turistici e di trasporto;
• accessibilità, sostenibilità ambientale, turismo religioso, familiare, d’affari, sanitario, sportivo, enogastronomico, naturista e per grandi eventi.

Valorizzazione del territorio e turismo accessibile

La disciplina mira a promuovere la destinazione “Lombardia” con un’immagine coordinata e a creare prodotti turistici tematici anche tramite filiere di prodotto. Nei mercati esteri l’immagine coordinata e i prodotti di eccellenza sono di norma affiancati dalla dicitura “Italia”.

Sul turismo accessibile, la Regione garantisce alle persone con disabilità motorie, sensoriali e intellettive la fruizione completa e autonoma dell’offerta turistica, senza aggravio di prezzo, estendendo le garanzie anche a chi abbia una temporanea riduzione della mobilità. È considerato discriminatorio impedire tale fruizione per motivi connessi alla disabilità.

Competenze istituzionali

La Regione esercita funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo. In particolare cura promozione, classificazione delle strutture ricettive, standard qualitativi, abilitazioni professionali, requisiti per associazioni senza scopo di lucro e pro loco, contrassegni identificativi, raccolta e diffusione dei dati statistici, gestione di politiche di sostegno e dei beni demaniali regionali, nonché il sostegno ai diritti del turista e alla conciliazione paritetica.

Province e Città metropolitana di Milano svolgono soprattutto funzioni operative su abilitazioni, classificazione, vigilanza, controllo, statistiche mensili, informazioni locali, supporto alle reti di accoglienza e controllo delle pro loco. I comuni curano valorizzazione locale, progetti approvati dalla Giunta, sportello unico per l’avvio delle attività, segnalazioni dei turisti e vigilanza contro l’abusivismo. Campione d’Italia e Livigno possono esercitare anche funzioni provinciali, previa intesa.

Partenariato, tavolo regionale e osservatorio

La legge valorizza il partenariato tra soggetti pubblici e privati, consentendo accordi, convenzioni e, nei casi complessi, accordi di programma. Sono previsti anche partenariati con le CCIAA e distretti dell’attrattività del territorio e del commercio.

È istituito il Tavolo regionale per le politiche turistiche e dell’attrattività, senza oneri per il bilancio regionale, con funzioni di coordinamento e supporto alla programmazione negoziata. È inoltre istituito l’Osservatorio regionale del turismo e dell’attrattività, che analizza flussi, impatti delle politiche, dati macro e microeconomici e motivazioni dei turisti; rende disponibili i dati in forma aggregata e pubblica. La Giunta regionale ne disciplina composizione e funzionamento; sono previste forme di collaborazione con CCIAA, università, centri di ricerca e altri soggetti.

Programmazione regionale

Il Consiglio regionale approva un Piano triennale per lo sviluppo del turismo e dell’attrattività, che contiene analisi del contesto, stato delle politiche pregresse, obiettivi e linee di sviluppo. Il Piano si attua mediante un Piano intermedio della promozione turistica e dell’attrattività, approvato dalla Giunta regionale, sentito il Tavolo regionale e previo parere della commissione consiliare competente. Il piano intermedio definisce comunicazione, promozione, partecipazione a fiere e manifestazioni, modalità di partecipazione degli enti e dei privati, attività sperimentali, criteri per progetti e strumenti di sinergia intersettoriale.

Strumenti di promozione e interventi per l’attrattività

La Giunta sviluppa progetti con soggetti pubblici e privati per qualificare l’offerta, creare prodotti turistici, creare reti d’impresa, valorizzare il territorio con marketing integrato, sostenere canali digitali e innovativi, intermodalità e mobilità sostenibile, e progetti di cooperazione transregionale e transnazionale.

Strutture d’informazione e accoglienza turistica

Le attività di informazione e accoglienza devono rispettare criteri di imparzialità, omogeneità, trasparenza, qualità e copertura territoriale. Le strutture forniscono informazioni, servizi e vendita biglietti e raccolgono questionari di gradimento. Possono essere gestite da enti pubblici, partenariati pubblico-privati o soggetti privati, anche agenzie di viaggio, sulla base dei criteri fissati dalla Giunta. Le strutture già esistenti sono mantenute se adeguate ai criteri stabiliti; in caso di mancato adeguamento può essere dichiarata la decadenza del nulla osta.

Associazioni pro loco

Le pro loco e loro unioni sono riconosciute come strumenti di promozione turistica di base e di valorizzazione delle eccellenze. È istituito l’albo regionale presso la Giunta. Le pro loco possono svolgere escursioni e attività ricreative, culturali e turistiche solo nel proprio territorio comunale e in quelli contigui, salvo iniziative con altre associazioni analoghe per scambi, gemellaggi e collaborazioni; altrimenti devono avvalersi di agenzie autorizzate.

Strutture ricettive: tipologie e classificazione

Le strutture ricettive si distinguono in alberghiere e non alberghiere.

Le strutture alberghiere comprendono alberghi o hotel, residenze turistico-alberghiere, alberghi diffusi e condhotel. Le strutture non alberghiere comprendono case per ferie, ostelli, foresterie lombarde, locande, case e appartamenti per vacanze, bed & breakfast, rifugi alpinistici, rifugi escursionistici, bivacchi fissi e aziende ricettive all’aria aperta.

La Giunta regionale predispone un sistema di classificazione omogeneo, con stelle per alberghi e strutture all’aria aperta, e una valutazione integrativa dei servizi aggiuntivi. La classificazione e la valutazione devono essere esposte al pubblico in modo visibile.

La classificazione si dichiara al comune contestualmente alla SCIA o alle comunicazioni previste; la provincia o la Città metropolitana verificano i requisiti, effettuano sopralluoghi e possono assegnare d’ufficio la classificazione corrispondente ai requisiti effettivi. Le strutture già in esercizio dovevano adeguarsi entro il termine previsto dopo l’entrata in vigore del regolamento attuativo.

Strutture alberghiere

Gli alberghi sono strutture con capacità ricettiva totale o prevalente in camere; le residenze turistico-alberghiere hanno capacità totale o prevalente in unità abitative; gli alberghi diffusi sono distribuiti in uno o più edifici separati nel medesimo ambito omogeneo di comuni con popolazione non superiore a 5.000 residenti, con gestione unitaria; i condhotel combinano camere alberghiere e unità residenziali, con limiti dimensionali sulla parte residenziale e senza beneficiare degli aumenti di cubatura urbanistica riservati alle superfici turistico-ricettive.

Le strutture alberghiere possono assumere denominazioni aggiuntive se non ingannevoli e non coincidenti con altre denominazioni della legge, secondo i criteri stabiliti dal regolamento.

Strutture non alberghiere e regole specifiche

Le case per ferie sono strutture gestite fuori dai normali canali commerciali da soggetti pubblici o privati senza fine di lucro; se gestite da imprese, sono accessibili solo dipendenti e familiari.

Le case e appartamenti per vacanze possono essere gestiti in forma imprenditoriale o non imprenditoriale; la forma non imprenditoriale è limitata a un massimo di tre unità abitative e richiede un periodo di interruzione dell’attività non inferiore a 90 giorni annui, anche non consecutivi, da registrare nel sistema informativo regionale.

Le foresterie lombarde sono esercizi imprenditoriali con massimo sei camere e quattordici posti letto, con eventuale somministrazione di alimenti e bevande solo agli alloggiati. Le locande sono complementari all’attività di somministrazione di alimenti e bevande, con massimo sei camere e quattordici posti letto, nello stesso edificio e con titolo abilitativo unico ove necessario. I bed & breakfast sono attività familiari non imprenditoriali, non continuative, fino a quattro camere e dodici posti letto, presso la residenza anagrafica del titolare, con interruzione minima annua di 90 giorni; non richiedono iscrizione nel registro imprese né partita IVA.

Strutture alpinistiche e rifugi

Le strutture alpinistiche comprendono rifugi alpinistici, rifugi escursionistici, bivacchi fissi e viabilità alpina. I rifugi alpinistici sono posti in zone isolate di montagna a quota non inferiore a 1.000 metri, non accessibili da strade ordinarie o impianti di risalita, salvo le distanze/ dislivelli alternativi previsti; i rifugi escursionistici sono a quota almeno 600 metri, fuori dai centri abitati, anche se accessibili da strade o impianti; i bivacchi fissi sono locali incustoditi e senza viveri a quota almeno 1.200 metri e a distanza minima dalle strade. La viabilità alpina è la rete sentieristica che collega fondovalle, villaggi, alpeggi, rifugi, bivacchi e mete escursionistiche o storicoculturali.

Il gestore del rifugio è il proprietario o chi ha un valido contratto di gestione; durante l’apertura è punto di riferimento informativo e collabora nei soccorsi. Il comune verifica le competenze del gestore e il gestore è soggetto a formazione, salvo possesso dei requisiti sostitutivi previsti. È possibile la collaborazione gratuita di volontari, nel rispetto della normativa su volontariato, igiene e sicurezza.

I rifugi devono essere attrezzati per ricovero e pernottamento, con cucina, spazi per consumo pasti, locali notte, servizi igienici, smaltimento reflui, collegamenti per emergenza, energia elettrica, alloggio del gestore e pronto soccorso. Per i rifugi escursionistici valgono le norme di accessibilità alle persone con ridotta capacità motoria, sensoriale e intellettiva, salvo impossibilità tecnica certificata; la Regione favorisce accordi per garantire l’accessibilità, ad esempio per la pulizia delle strade.

È istituito un elenco regionale dei rifugi, con iscrizione d’ufficio sulla base delle SCIA; le strutture non conformi vengono escluse. È previsto un contrassegno identificativo dei rifugi lombardi, riservato alle strutture iscritte.

La Regione può concedere agevolazioni per costruzione, ristrutturazione, ammodernamento, acquisto di immobili, impianti e opere complementari, energie alternative, arredamenti, smaltimento rifiuti, supporto logistico ai trasporti in quota, iniziative informative e interventi sui sentieri. Gli immobili agevolati sono vincolati alla destinazione alpinistica per vent’anni. Le agevolazioni operano nel rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato.

Attività ricettive all’aria aperta

Le aziende ricettive all’aria aperta sono esercizi a gestione unitaria in aree recintate e attrezzate che offrono alloggio in allestimenti propri o piazzole per tende e mezzi mobili. Si distinguono in villaggi turistici, campeggi e aree di sosta; sono previste anche aree di servizio per camper.

L’insediamento è consentito solo nelle aree destinate dallo strumento urbanistico. Nei parchi regionali i campeggi sono ammessi solo se compatibili con la pianificazione del parco e previa autorizzazione dell’ente gestore. Le aree di sosta sono istituite dal comune; la sosta è limitata, di regola, a due notti, elevate a tre nel periodo 1 ottobre-30 aprile. Le aree di servizio per camper consentono solo i servizi di alimentazione elettrica e scarico reflui, con permanenza massima di quattro ore.

Le strutture fisse richiedono titolo edilizio; non sono invece rilevanti ai fini urbanistico-edilizi, e quindi non necessitano di titolo, i manufatti leggeri e le strutture mobili installate con temporaneo ancoraggio al suolo all’interno delle strutture ricettive all’aperto, se conformi alla legge e al regolamento.

È vietata la vendita di piazzole e strutture ancorate al suolo e ogni cessione in godimento che faccia venir meno il carattere di pubblico esercizio unitario. I gestori devono avere copertura assicurativa RC; servizi e attrezzature possono essere gestiti dal titolare o da terzi e non possono essere imposti ai turisti.

Strumenti procedurali: SCIA, comunicazioni, CIR e sospensione attività

Le attività ricettive alberghiere e non alberghiere sono avviate con SCIA, salvo case e appartamenti per vacanze e bivacchi fissi, per i quali è prevista comunicazione preventiva al comune. Le locazioni turistiche imprenditoriali richiedono la SCIA; le locazioni turistiche non imprenditoriali e le locazioni brevi richiedono la CIA al comune.

Il comune trasmette le segnalazioni a provincia/Città metropolitana e alle strutture di accoglienza. Deve essere esposta copia della SCIA o della comunicazione nei locali dell’attività.

Tutte le strutture ricettive e gli alloggi dati in locazione turistica devono effettuare la comunicazione dei flussi turistici e la denuncia degli ospiti. È previsto un Codice identificativo di riferimento (CIR) per ogni unità ricettiva, generato dal sistema di gestione dei flussi turistici; la disciplina regionale del CIR opera in coordinamento con il Codice identificativo nazionale (CIN) previsto dalla normativa statale, ma il CIR si genera solo se sono assolti gli adempimenti di SCIA/CIA o comunicazione richiesti.

La sospensione temporanea delle attività, salvo i rifugi, non può superare sei mesi, prorogabili una sola volta per altri sei mesi; oltre tale termine l’attività si considera cessata. Durante sospensioni e interruzioni non possono essere svolte attività turistiche.

Vigilanza e sanzioni sulle strutture ricettive

Il comune è competente per le sanzioni relative all’avvio senza SCIA/CIA, all’uso abusivo delle denominazioni, all’esercizio senza requisiti e alla mancata osservanza del divieto di attività durante sospensioni o interruzioni. Le province e la Città metropolitana vigilano su classificazione, tariffe e controlli, irrogando sanzioni per le violazioni di propria competenza.

Sono previste sanzioni pecuniarie per:

• apertura abusiva o uso abusivo di denominazioni ricettive;
• esercizio senza requisiti;
• gestione di rifugi senza formazione/requisiti;
• mancata osservanza del divieto di attività durante sospensione/interruzione;
• mancata esposizione del contrassegno o dichiarazioni non veritiere sulla classificazione;
• uso di denominazioni improprie nelle locazioni turistiche;
• omessa comunicazione dei flussi turistici;
• rifiuto di accesso agli incaricati dei controlli.

Sono previste ulteriori misure come sospensione, cessazione dell’attività, incremento delle sanzioni in caso di reiterazione e, per alcuni casi, divieti temporanei di riavvio dell’attività. Gli introiti sono destinati a progetti di promozione integrata e incremento dell’attrattività.

Professione di accompagnatore turistico

Il titolo dedicato all’accompagnatore turistico è stato successivamente abrogato nel testo consolidato fornito; restano tuttavia richiamati alcuni profili sanzionatori e di vigilanza per il passato. Nella versione storica, la professione era subordinata a idoneità/esame, tesserino, iscrizione in elenchi conoscitivi e vigilanza provinciale.

Agenzie di viaggio e turismo e associazioni

Le agenzie di viaggio e turismo sono imprese che organizzano, vendono o agevolano servizi e pacchetti turistici, anche online. L’apertura è soggetta a SCIA al comune; sono previste regole per filiali, denominazioni, trasferimenti, variazioni, cessazione e pubblicità dell’autorizzazione/SCIA.

Le agenzie devono stipulare garanzie assicurative o bancarie/consortili prima della SCIA, a tutela dell’adempimento contrattuale e del rimborso al viaggiatore in caso di insolvenza o liquidazione giudiziale. La disciplina precedente contiene rinvii ad adempimenti annuali, ma alcuni articoli storici risultano nel testo consolidato successivamente abrogati.

Sono disciplinate anche le associazioni senza scopo di lucro che, in via occasionale e nel limite di due volte l’anno, agevolano la vendita di pacchetti turistici o servizi collegati per i propri associati: non sono soggette alla disciplina delle agenzie, ma devono informare i viaggiatori, stipulare assicurazione, comunicare l’attività al comune e non fare promozione commerciale verso il pubblico. Le scuole devono avvalersi di agenzie di viaggio per l’organizzazione di pacchetti e servizi, salvo l’eccezione prevista dalla normativa statale.

Misure di sostegno economico e finanziario

La legge qualifica come imprese turistiche quelle attive nella produzione, commercializzazione, intermediazione e gestione di prodotti e servizi turistici; sono imprese dell’attrattività anche quelle dei settori somministrazione, tempo libero, sport, benessere, cultura e creatività, digitale, agroalimentare, artigianato e commercio al dettaglio di qualità.

Alle imprese turistiche e dell’attrattività si estendono, nel rispetto della disciplina UE sugli aiuti di Stato, agevolazioni e benefici già previsti per PMI industriali e artigianali. La Giunta può sostenere iniziative di soggetti pubblici e privati, comprese reti d’impresa, pro loco, enti locali e partenariati.

Le forme di contribuzione possono consistere in contributi in conto capitale, in conto interessi, in conto corrente, finanziamenti agevolati, agevolazioni per l’accesso al credito e agevolazioni fiscali.

La Regione disciplina contributi per l’ammodernamento e la qualificazione di immobili, strutture e infrastrutture, anche di elevato valore storico-artistico; i benefici possono spettare anche a soggetti diversi dai proprietari, se detengono la disponibilità del bene. Per le strutture ricettive, i contributi possono essere concessi solo se il fatturato o ricavato degli ultimi tre anni deriva integralmente dall’attività turistica, salve le eccezioni indicate per eventi straordinari o provvedimenti coercitivi.

Sono inoltre previsti interventi per turismo accessibile, turismo sostenibile, innovazione e digitalizzazione, formazione professionale, valorizzazione delle strutture storiche e di qualità, turismo sociale e scolastico, infrastrutture pubbliche per l’attrattività, sistema lombardo delle garanzie e fondo per il turismo e l’attrattività territoriale presso Finlombarda.

Finanza, aiuti di Stato e priorità

L’assenza di apparecchi da gioco d’azzardo lecito è considerata titolo preferenziale nell’assegnazione di finanziamenti, benefici e contributi. Le agevolazioni sono sempre soggette alla disciplina sugli aiuti di Stato e ai criteri applicativi fissati dalla Giunta.

Disposizioni transitorie, abrogazioni e monitoraggio

La legge fa salvi i provvedimenti adottati e gli effetti prodotti sulla base della normativa previgente in materia di turismo e incentivi alle strutture turistiche. Ai procedimenti pendenti si applicano le norme vigenti alla data di entrata in vigore della legge, fino alla loro conclusione.

Sono previsti regimi transitori per alcune annualità, tra cui la sospensione di specifiche previsioni per gli anni 2020 e 2021 e una fase di passaggio per il trasferimento delle funzioni dell’Osservatorio.

Numerose disposizioni previgenti sono state abrogate, insieme al precedente testo unico regionale sul turismo e ad altri interventi normativi ormai superati.

Il Consiglio regionale valuta l’attuazione della legge mediante relazione biennale della Giunta, che descrive interventi, risorse, esiti, criticità e risultati dell’Osservatorio. I dati e le informazioni utilizzati per la valutazione devono essere resi accessibili e i documenti conclusivi pubblicati.

Osservazione sull’attualità applicativa

La legge è tuttora il quadro fondamentale del turismo lombardo, ma il testo consolidato contiene molte parti modificate nel tempo e alcune sezioni ormai abrogate o superate, specie in tema di professioni turistiche, norme transitorie e disciplina di esercizi specifici. Nel complesso resta uno strumento normativo utile e non può essere considerata obsoleta.