L.R. Molise 1/2016

Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali in Molise

La legge regionale riorganizza, nel territorio del Molise, l’allocazione e l’esercizio delle funzioni amministrative comunali, favorendo le forme associative intercomunali e adeguandole ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il provvedimento interviene anche sulle Comunità montane e sulla precedente disciplina regionale in materia.

Oggetto, finalità e criteri generali

La Regione adotta misure, anche mediante atti collegati non legislativi, d’intesa con Province, Comuni e loro forme associative, per riallineare le funzioni amministrative al quadro costituzionale e statale. La legge mira a riservare alla Regione solo le funzioni di carattere unitario, a sviluppare l’esercizio associato intercomunale e a disciplinare le modalità obbligatorie di gestione associata delle funzioni fondamentali comunali.

La riorganizzazione deve assicurare:

• distribuzione razionale delle funzioni secondo unicità, semplificazione, adeguatezza, prossimità al cittadino e assenza di duplicazioni;
• riequilibrio dei servizi di base nelle aree interne;
• raccordo tra assetto istituzionale, servizi ai cittadini e sviluppo socio-economico;
• tenuta del sistema finanziario regionale;
• coordinamento tra dotazioni organiche regionali e locali, anche per formazione, riqualificazione e mobilità del personale.

La Regione promuove la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, riorganizzando le esperienze già esistenti. I Comuni soggetti all’obbligo statale esercitano le funzioni fondamentali tramite Unioni di Comuni o convenzioni; la Regione favorisce le Unioni rispetto alle convenzioni e incentiva l’aggregazione in un’unica Unione per ciascun ambito, anche con priorità di accesso a finanziamenti pubblici e cofinanziati.

Ambiti territoriali ottimali

La legge individua 8 ambiti territoriali ottimali e omogenei per la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali:

• Alto Medio Sannio
• Basso Molise
• Cigno
• Cintura Campobasso
• Cintura Isernia
• Fortore
• Matese
• Volturno

L’elenco dei Comuni compresi nei singoli ambiti è demandato all’allegato A. Non sono ammessi ambiti diversi, salvo modifiche di composizione tramite il Programma di riordino territoriale. La Regione promuove anche l’aggregazione degli ambiti in tre macro-ambiti per funzioni e servizi di area vasta, in coerenza con il riordino delle funzioni provinciali, e favorisce il riassetto dei distretti sanitari e degli ambiti territoriali sociali.

Effetti degli ambiti e obblighi dei Comuni

L’ambito territoriale ottimale è l’area adeguata per l’esercizio associato sia delle funzioni fondamentali sia delle ulteriori funzioni regionali conferite ai Comuni.

I Comuni appartenenti all’ambito con popolazione fino a 5.000 abitanti, o fino a 3.000 se già appartenuti a Comunità montane, devono esercitare in forma associata tra tutti loro le funzioni fondamentali previste dalla normativa statale. In presenza di particolari esigenze territoriali, possono utilizzare convenzioni solo se l’Unione di appartenenza non ha già attivato lo stesso servizio o la stessa funzione.

Per ciascun ambito, o sub-ambito previsto dallo statuto dell’Unione, può esistere una sola Unione di Comuni; il limite demografico minimo è di 10.000 abitanti, ridotto a 3.000 per Unioni prevalentemente montane. La Giunta regionale può concedere deroghe ai limiti demografici in ragione di particolari condizioni territoriali.

Se l’ambito non comprende Unioni, i Comuni possono costituire un’unica Unione o stipulare un’unica convenzione. Se l’ambito comprende solo una parte dei Comuni che vogliono associarsi, i restanti stipulano convenzione con l’Unione. Se l’ambito coincide con una o più Unioni, i Comuni devono adeguarsi alla disciplina regionale; se ricadono in più ambiti, l’Unione deve ricomprendere solo Comuni dello stesso ambito.

Entro il 30 aprile 2016 i Comuni dovevano costituire nuove Unioni, adeguare o sciogliere quelle esistenti e adeguare le convenzioni, comunicando immediatamente gli adempimenti alla Regione. In caso di inerzia, poteva intervenire il Presidente della Giunta regionale in via sostitutiva.

Unioni di Comuni: disciplina organizzativa e statutaria

L’Unione di Comuni è la forma ordinaria per l’esercizio associato delle funzioni. Ogni Comune può aderire a una sola Unione.

Lo statuto dell’Unione disciplina sede, funzioni, competenze e funzionamento degli organi, nonché scioglimento, recesso dei Comuni e rapporti con il Comune uscente. Il recesso deve salvaguardare la continuità delle funzioni e dei rapporti di lavoro del personale e comporta, per il Comune recedente, l’obbligo di farsi carico delle quote residue dei prestiti eventualmente contratti.

La Giunta dell’Unione è composta dai sindaci dei Comuni aderenti; in caso di incompatibilità, partecipa un assessore con delega all’Unione. Lo statuto può prevedere delegati permanenti del sindaco, scelti tra assessori o, nei Comuni fino a 1.000 abitanti, tra consiglieri comunali.

La durata minima dei conferimenti di funzioni all’Unione non può essere inferiore a cinque anni; la revoca anticipata è inefficace, salvo accordo unanime tra gli enti aderenti. Le Unioni possono stipulare convenzioni tra loro o con Comuni esterni, purché l’ente capofila sia un’Unione.

Le Unioni operano di norma con personale distaccato, comandato o trasferito dagli enti aderenti. In caso di scioglimento o cessazione delle funzioni, il personale rientra nell’ente di provenienza, salvo diversa previsione statutaria o accordo tra enti; è comunque possibile concordare il mantenimento del personale presso l’Unione. Gli statuti devono disciplinare la successione nei rapporti attivi e passivi e garantire continuità amministrativa e di lavoro.

Lo statuto deve inoltre assicurare forme adeguate di partecipazione e controllo degli amministratori dei Comuni aderenti, anche mediante sedi stabili di raccordo e confronto. L’Unione si costituisce con la sottoscrizione dell’atto costitutivo da parte dei sindaci dei Comuni associati.

Convenzioni tra Comuni

L’esercizio associato può avvenire anche tramite convenzione ai sensi dell’articolo 30 del TUEL, mediante uffici comuni con personale distaccato oppure delega di funzioni e servizi a uno degli enti partecipanti, che opera in luogo e per conto degli altri.

La convenzione per l’esercizio associato obbligatorio è soggetta a verifica triennale del conseguimento di adeguati livelli di efficacia ed efficienza secondo il D.M. 11 settembre 2013. La convenzione deve indicare:

• funzioni oggetto dell’esercizio associato;
• durata;
• ente responsabile dell’esercizio associato;
• criteri di riparto finanziario;
• organo di indirizzo e coordinamento composto da sindaci o delegati;
• modalità di recesso e di scioglimento consensuale, con disciplina di successione nei rapporti e continuità dei procedimenti;
• norme regolamentari applicabili.

La durata minima della convenzione è di tre anni.

Registro regionale delle forme di gestione associata

Presso la Giunta regionale è istituito il registro regionale delle forme di gestione associata. L’iscrizione costituisce titolo per accedere ai finanziamenti regionali. La Giunta disciplina le modalità di tenuta del registro.

Incentivi e programma di riordino territoriale

La Regione incentiva le Unioni di Comuni conformi alla legge; non sono incentivati le mere convenzioni e gli altri strumenti associativi non conformi. Le leggi di settore che prevedono incentivi a favore di Comuni e forme associative devono essere adeguate, riservando i benefici alle Unioni conformi.

L’Osservatorio sulla finanza territoriale della Regione Molise, integrato dai presidenti delle Unioni, supporta la Giunta nella definizione delle politiche associative e può proporre interventi formativi e di approfondimento per amministratori e personale.

Possono accedere ai contributi del Programma di riordino territoriale le Unioni che, alla data del 30 aprile 2016, avevano già completato gli adempimenti richiesti. Presupposto essenziale è il trasferimento all’Unione delle risorse finanziarie e strumentali dei Comuni. Per i Comuni obbligati dalla normativa statale, i conferimenti di funzioni devono essere a tempo indeterminato, con recesso non prima di cinque anni; per gli altri Comuni, la durata minima è di cinque anni.

La Giunta regionale, su proposta dell’Osservatorio e sentito il Consiglio delle Autonomie Locali, adotta il Programma di riordino territoriale, che:

• adegua la composizione degli ambiti;
• ricognisce e aggiorna le Unioni;
• specifica i criteri per i contributi annuali;
• promuove i tre macro-ambiti.

Il Programma vale per il triennio 2016-2018 ed è poi aggiornato ogni tre anni.

Criteri di concessione dei contributi

Il Programma può prevedere un contributo fisso e uno ulteriore, determinato secondo criteri stabiliti dal Programma stesso. Nella ripartizione delle risorse la Giunta considera, in ordine di preferenza:

• Unioni con tutti i Comuni dell’ambito ottimale, compresi i Comuni sopra soglia demografica;
• Unioni con tutti i Comuni obbligati alla gestione associata delle funzioni fondamentali e, con convenzione, anche i Comuni più grandi dello stesso ambito;
• Unioni che abbiano ulteriori funzioni trasferite oltre a quelle fondamentali;
• numero di funzioni e servizi gestiti in forma associata;
• numero di Comuni partecipanti.

I contributi si adeguano alle variazioni della forma associativa o delle funzioni gestite. Il Programma può legare una quota di contributo al raggiungimento di obiettivi di riduzione dei costi rispetto alla gestione singola, anche in relazione al costo del personale. Può inoltre considerare la dimensione del bilancio, le risorse conferite dai Comuni, la dimensione demografica e territoriale della forma associativa.

I contributi ordinari successivi alla prima annualità sono decurtati se la documentazione finanziaria non dimostra l’effettiva gestione associata o il raggiungimento degli obiettivi. Il Programma può prevedere contributi in conto capitale per investimenti funzionali alla gestione associata.

I contributi sono concessi nei limiti dello stanziamento annuale; se le richieste superano le risorse, l’importo è ridotto proporzionalmente. Gli incentivi possono assumere la forma di finanziamenti, assistenza formativa e tecnico-operativa, premialità nei bandi regionali e accesso prioritario a programmi e fondi regionali cofinanziati.

Progetti di riorganizzazione sovracomunale

La Giunta regionale può concedere contributi a Unioni o Comuni che abbiano deliberato specificamente per la redazione di progetti di riorganizzazione sovracomunale delle strutture, dei servizi e delle funzioni, al fine di favorire il riordino territoriale e la razionalizzazione delle gestioni associate.

Comunità montane e misure di estinzione

In attuazione della legge, i commissari liquidatori delle Comunità montane dovevano presentare alla Giunta, entro il 31 gennaio 2016, proposte di trasferimento di beni e risorse agli enti locali singoli o associati. La Giunta è autorizzata, sentite le organizzazioni sindacali, a predisporre un piano straordinario di mobilità per la ricollocazione del personale delle Comunità montane soppresse, da concludersi entro il 31 dicembre 2016.

Per sostenere tale piano, il periodo di copertura previsto dalla normativa regionale richiamata viene esteso da quattro a sei esercizi successivi. Inoltre, il Presidente della Giunta regionale nomina un unico commissario per le procedure relative a tutte le Comunità montane soppresse.

Modifiche alla precedente disciplina regionale

La legge modifica la disciplina regionale del 2011 sull’organizzazione delle funzioni a livello locale, abrogando o sostituendo diverse disposizioni e abrogando ogni norma regionale incompatibile o in contrasto con la nuova disciplina. Vengono anche eliminati alcuni previgenti riferimenti normativi relativi a Comunità montane e gestioni associate.

Clausola valutativa e monitoraggio

La Giunta regionale trasmette annualmente al Consiglio regionale, dopo il primo anno di entrata in vigore, una relazione su finanziamenti erogati, numero di forme associative costituite, progetti presentati, variazioni delle forme associative, attività formative e valutazione d’impatto economico-finanziaria elaborata dall’Osservatorio.

Per l’ambito n. 1 “Alto Medio Sannio”, i Comuni possono proporre alla Giunta la definizione di fino a quattro sub-ambiti, fermo restando il limite statutario sulle Unioni.

Norma finanziaria ed entrata in vigore

Per il 2016 è autorizzata una spesa di 100.000 euro per l’attuazione delle misure collegate ai progetti di riorganizzazione sovracomunale, a valere su specifico capitolo di bilancio e sull’avanzo di amministrazione 2015. Per gli anni successivi al 2016, le risorse destinate agli incentivi sono determinate annualmente con le leggi regionali di stabilità, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

La legge entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise.