Circolare INAIL n. 13 del 27 febbraio 1984

Inesigibilità dei crediti da erogazione di prestazioni assicurative

La circolare disciplina in modo organico la gestione dei crediti INAIL derivanti da prestazioni assicurative che, pur essendo stati accertati o comunque oggetto di pretesa patrimoniale, risultino non recuperabili. Il testo definisce i presupposti giuridici per la declaratoria di inesigibilità, individua le principali fattispecie operative e introduce una nuova modulistica uniforme per l’istruttoria e la trasmissione delle proposte di abbandono.

Quadro normativo e principi generali

La disciplina si fonda sugli articoli 39 e 52 del D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696. Le proposte di abbandono dei crediti possono essere formulate solo dopo aver esperito tutti gli atti diretti al recupero, salvo il caso in cui il costo di tali attività superi l’importo da incassare: in tale ipotesi si procede alla riduzione o eliminazione del residuo attivo mediante delibera del Consiglio di amministrazione di variazione di bilancio.

La circolare precisa inoltre che la declaratoria di inesigibilità riguarda esclusivamente i crediti iscritti o da iscrivere nella situazione patrimoniale, cioè crediti per i quali l’entrata sia già stata accertata ai sensi dell’art. 13 del D.P.R. n. 696/1979, per effetto di sentenza passata in giudicato o di riconoscimento espresso del debito.

Ambito dei crediti trattati

Le situazioni considerate riguardano in particolare:

• crediti da responsabilità civile;
• crediti da indebite erogazioni;
• crediti derivanti da riscossioni effettuate da persone estranee al rapporto assicurativo;
• crediti per accertamenti medico-legali eseguiti per conto di organismi assicuratori dei Paesi comunitari o convenzionati.

Per i casi diversi da quelli in cui il credito sia già accertato, la circolare richiama anche la gestione delle mere "aspettative di credito", cioè situazioni in cui l’Istituto non vanta ancora una pretesa patrimoniale certa. In tali ipotesi i provvedimenti sono adottati dal Direttore di Ispettorato sulla base di dati rigorosamente accertati; solo per casi di importo rilevante o caratterizzati da elementi di particolare complessità devono essere trasmessi alla Direzione generale con relazione analitica e parere dell’Avvocatura.

Se in passato mere aspettative di credito sono state erroneamente trattate come diritti certi e registrate in contabilità, i relativi residui attivi vanno sistemati mediante segnalazione alla Direzione generale, Servizio ragioneria, in sede di riaccertamento dei residui del bilancio consuntivo del precedente esercizio.

Crediti da responsabilità civile

Per i crediti originati da responsabilità civile, la circolare distingue tra persona giuridica e persona fisica.

Nel caso di persona giuridica, la proposta di inesigibilità può essere avanzata quando il credito non risulti soddisfatto alla chiusura del fallimento o all’approvazione della liquidazione coatta amministrativa, salvo l’eventuale responsabilità personale degli amministratori.

Nel caso di persona fisica, dopo l’esito negativo, totale o parziale, del pignoramento, devono essere eseguiti accertamenti annuali sulle condizioni economiche del debitore:

• per un triennio, se non appare ragionevolmente prevedibile la ripresa di un’adeguata capacità di guadagno;
• per un quinquennio, se la ripresa di una capacità di guadagno appare ragionevolmente possibile.

Tali verifiche possono essere omesse quando la ripresa della capacità di guadagno sia da escludersi con certezza, per qualunque causa. La proposta di inesigibilità può essere avanzata in caso di esito negativo degli accertamenti nei periodi indicati o a seguito di azioni esecutive infruttuose.

Se la persona fisica è stata dichiarata fallita, la proposta va formulata dopo la chiusura del fallimento se il credito è anteriore al fallimento o comunque relativo a rapporti compresi nella massa fallimentare; se invece il credito è sorto successivamente alla dichiarazione di fallimento o riguarda rapporti non compresi nel fallimento, occorre procedere dopo le azioni esecutive e i relativi accertamenti sulle condizioni economiche.

Gli accertamenti vanno estesi anche al coniuge, in coerenza con il regime patrimoniale della famiglia, salvo il regime di separazione dei beni. In caso di decesso del debitore, le verifiche devono essere svolte nei confronti degli eredi, salvo rinuncia all’eredità.

Irreperibilità e prescrizione

Quando il debitore si renda irreperibile al domicilio conosciuto, la proposta di inesigibilità può essere formulata solo dopo accertamenti da rinnovare annualmente per almeno un triennio presso:

• uffici anagrafici del Comune dell’ultima residenza;
• uffici anagrafici del Comune di nascita;
• INPS;
• CCIAA;
• altri uffici pubblici utili, come Conservatoria dei registri immobiliari, Imposte dirette, IVA, ENEL, SIP e simili.

Anche in questo caso le indagini si estendono, con le medesime eccezioni, al coniuge e agli eredi.

Quanto alla prescrizione, la variazione dei residui attivi è possibile solo se il debitore abbia eccepito la prescrizione e questa risulti fondata. Devono inoltre essere effettuati gli accertamenti sulle cause della mancata interruzione del termine prescrizionale e sulle eventuali responsabilità di dipendenti o preposti, ai sensi dell’art. 52 del D.P.R. n. 696/1979.

Crediti da indebite erogazioni

La circolare definisce come indebite erogazioni tutti i pagamenti di prestazioni economiche non dovute, oppure corrisposte per periodi o importi superiori al dovuto, in favore degli assicurati o dei loro superstiti.

Viene richiamata la giurisprudenza della Corte di cassazione, che ha riconosciuto il diritto dell’INAIL a ripetere le somme indebitamente erogate anche se percepite in buona fede, ai sensi dell’art. 2033 c.c. Da ciò discende il dovere dell’Amministrazione di recuperare quanto dovuto, di tentare ogni iniziativa consentita e di individuare eventuali responsabilità di dipendenti e preposti agli uffici, da segnalare alla Procura Generale della Corte dei Conti.

Il credito può essere iscritto in bilancio solo quando sia stato accertato con sentenza passata in giudicato oppure riconosciuto dal debitore. Se il debitore riconosce il debito ma non può restituire subito le somme, la sede competente può concordare le modalità della restituzione, anche in forma rateale o con trattenuta mensile sulla rendita, con applicazione degli interessi passivi in caso di dilazione.

Se non si raggiunge un accordo o non si recupera integralmente il credito, si procede giudizialmente, salvo che l’importo sia sproporzionato rispetto al costo della causa. Se il percettore contesta il debito nel merito, l’accertamento può derivare solo da sentenza passata in giudicato, anche in questo caso previa valutazione di convenienza economica.

L’inesigibilità può derivare dall’esito negativo dell’esecuzione coatta, dall’irreperibilità del debitore o dalla prescrizione eccepita e fondata. Le istruttorie devono evidenziare sia le cause dell’indebita erogazione sia l’esito degli accertamenti sulle eventuali responsabilità interne.

Riscossioni da parte di soggetti estranei al rapporto assicurativo

La circolare tratta le ipotesi in cui la prestazione sia stata pagata, mediante assegno bancario o postale non trasferibile, a persona diversa dall’intestatario o comunque estranea al rapporto assicurativo.

Nel caso di incasso di assegni rubati con documenti falsi, dal 1° dicembre 1982 l’Istituto non rinnova il pagamento al titolare del diritto. Per i casi anteriori a tale data, se sia stata o debba essere effettuata la ripetizione del pagamento, l’unità operativa deve segnalare il fatto alla Procura della Repubblica, seguire gli sviluppi dell’indagine per costituirsi parte civile nel procedimento penale e può anche intentare azione civile contro l’organismo pagatore, qualora emerga colpa grave.

Se il pagamento è avvenuto in base a procura rilasciata ai sensi dell’art. 108 del Testo unico approvato con D.P.R. n. 1124/1965, ma la procura si sia poi estinta per decesso del titolare della prestazione, l’azione di recupero va diretta contro il procuratore, quale illegittimo accipiente. La circolare anticipa inoltre che la futura normativa sulle rendite conterrà istruzioni specifiche per questa ipotesi.

Nel caso di incasso sulla base di una delega esibita direttamente all’organismo pagatore, se non sia esperibile azione verso quest’ultimo o questa sia infruttuosa, il recupero va comunque promosso nei confronti del soggetto che ha ricevuto indebitamente la somma. Anche per queste fattispecie l’inesigibilità può derivare da insolvenza, irreperibilità o prescrizione, con rinvio alle regole già fissate per i crediti da responsabilità civile.

Crediti per accertamenti medico-legali verso organismi esteri

Nell’ambito della regolamentazione C.E.E. e delle convenzioni bilaterali, l’INAIL svolge accertamenti medico-legali per conto di organismi assicuratori esteri relativi a lavoratori italiani rientrati in Italia. Le contestazioni più frequenti riguardano, da un lato, i tempi di degenza necessari per gli accertamenti ospedalieri rispetto ai limiti fissati dagli enti esteri e, dall’altro, l’invio di documentazione relativa ad accertamenti eseguiti d’iniziativa dall’unità periferica senza preventiva autorizzazione.

Il credito si considera accertato, e quindi iscrittibile in bilancio, nel momento in cui l’unità operativa quantifica la spesa e formula la richiesta formale di rimborso. La Direzione generale trasmette la richiesta all’organismo estero debitore e, in caso di contestazione, replica e rinnova l’istanza. Se il rifiuto persiste, si attivano le procedure internazionali di composizione delle controversie, purché il valore del credito renda conveniente il ricorso a tali strumenti.

Se tutti i tentativi di recupero risultano infruttuosi, la Direzione generale propone l’abbandono del credito con relazione agli organi deliberanti, corredata dall’esito degli accertamenti su eventuali responsabilità di dipendenti e preposti.

Istruttoria, pareri e flussi procedurali

Le unità operative devono istruire le pratiche attenendosi ai criteri della circolare, con esclusione dei crediti del punto 4, per i quali la competenza procedurale resta alla Direzione generale. Le proposte relative ai crediti dei punti 1, 2 e 3 devono essere formulate sui moduli appositi e corredate dalla documentazione prevista.

Prima dell’inoltro all’Ispettorato regionale, le proposte devono essere sottoposte al parere del Comitato consultivo provinciale, da allegare solo se acquisito entro 30 giorni. L’Ispettorato regionale, verificata la regolarità dell’istruttoria e l’impossibilità di procedere al recupero, sottoscrive il mod. 135-U.V. e trasmette la pratica alla Direzione generale - Servizio prestazioni assicurative.

Le proposte degli Ispettorati regionali devono essere inviate con cadenza trimestrale, nei mesi di gennaio, aprile, luglio e ottobre. La Direzione generale le sottopone quindi al parere delle competenti Commissioni consiliari e del Collegio dei Sindaci, per poi portarle al Consiglio di amministrazione per la delibera formale di inesigibilità. Le unità periferiche vengono informate della decisione per gli adempimenti amministrativi conseguenti.

Aspetti contabili

Per una corretta imputazione contabile, i crediti devono essere distinti nei moduli per capitoli di bilancio, gestione e anno di competenza, con riferimento, tra l’altro, a premi, canoni di locazione, spese legali, sanzioni e interessi.

Le variazioni sui relativi capitoli di bilancio sono effettuate dalla Direzione generale, mentre le unità operative possono prenderne visione attraverso gli elaborati meccanografici della contabilità finanziaria definitiva dell’esercizio. I crediti dichiarati inesigibili vengono poi evidenziati nel rendiconto finanziario, nella colonna delle variazioni diminutive della gestione dei residui attivi.

Nuova modulistica

Per uniformare la trattazione delle varie fattispecie vengono istituiti i seguenti moduli:

• mod. 133-U.V., proposta di abbandono di credito per insolvenza del debitore-persona fisica;
• mod. 133/bis-U.V., proposta di abbandono di credito per irreperibilità del debitore-persona fisica;
• mod. 133/ter-U.V., proposta di abbandono di credito inesigibile per fallimento del debitore, persona giuridica o fisica, o per liquidazione coatta amministrativa;
• mod. 133/quater-U.V., proposta di abbandono di credito per sproporzione delle spese di amministrazione;
• mod. 133/quinquies-U.V., proposta di abbandono di credito per intervenuta prescrizione;
• mod. 135-U.V., per la dichiarazione del Direttore dell’Ispettorato regionale.

I moduli devono essere richiesti tempestivamente alla Tipografia di Milano secondo il fabbisogno delle sedi e compilati in quattro copie: originale e una copia alla Direzione generale tramite l’Ispettorato, le altre due da conservare agli atti della sede, una nella pratica e una in un raccoglitore-riscontro. Su tali esemplari devono essere annotate le date di invio alla Direzione generale, di interruzione dei termini prescrizionali, della delibera di abbandono e di cancellazione del credito.

Per ciascun modulo la circolare indica una specifica documentazione essenziale, tra cui atti di pignoramento negativo, relazioni sugli accertamenti economici, documenti di irreperibilità, atti di fallimento o liquidazione coatta, relazione sulla sproporzione dei costi di recupero, ultimo atto interruttivo della prescrizione e parere del Comitato consultivo provinciale. Il mod. 135-U.V. deve attestare la verifica del Direttore dell’Ispettorato regionale e il suo parere sulla proposta formulata dalla sede.

Abolizioni e disposizioni finali

Con l’istituzione della nuova modulistica è abrogato il mod. 121-D.L. "Delibera di abbandono dei crediti per inesigibilità" e ogni altro modulo provvisorio eventualmente utilizzato. Restano ferme tutte le disposizioni non incompatibili con la circolare, mentre eventuali difficoltà applicative devono essere segnalate alla Direzione generale.