Sentenza n. 1250/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la disciplina comunale relativa all’assoggettamento degli allevamenti zootecnici al contributo di costruzione e alle riduzioni degli oneri di urbanizzazione connesse all’adozione delle migliori tecniche disponibili. Hanno dedotto, in particolare, la violazione dell’art. 17 del TUE e dell’art. 43, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005, sostenendo l’irragionevolezza dell’imposizione di oneri per allevamenti situati in aree urbanisticamente agricole; l’eccesso di potere per sviamento, assumendo l’estraneità delle finalità ambientali alla disciplina del contributo edilizio; la violazione delle norme tecniche di attuazione del PGT, che avrebbero individuato gli allevamenti non familiari senza prevedere l’onerosità degli interventi; nonché la violazione del d.lgs. n. 152 del 2006 e della normativa sovranazionale, poiché il Comune avrebbe qualificato come industriali gli allevamenti sulla base del rapporto tra numero di capi e imprenditori agricoli a titolo principale, anziché sulla base delle soglie numeriche previste dalla normativa statale per gli allevamenti intensivi. Il Comune ha eccepito la tardività e l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la lesione derivava da precedenti deliberazioni, non dalla delibera del 2023, la quale si limitava a introdurre premialità per l’adozione di misure di mitigazione ambientale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in parte irricevibile. L’impugnazione della delibera del 2023 è stata dichiarata inammissibile perché i criteri ritenuti lesivi — qualificazione come industriali di determinati allevamenti e loro assoggettamento agli oneri concessori — erano già stati stabiliti in precedenti deliberazioni comunali, adottate tra il 2001 e il 2019, e in particolare nella delibera consiliare n. 28 del 2019. Tali atti avevano già esercitato una concreta e immediata efficacia lesiva, fissando regole generali, certe e vincolanti per la successiva attività comunale; la delibera del 2023 non aveva aggravato il regime degli oneri, ma aveva introdotto un sistema premiale con riduzioni, anche integrali, per chi adottasse misure di mitigazione ambientale. L’impugnazione della delibera del 2019 è stata invece dichiarata irricevibile per tardività, essendo stata proposta solo in via tuzioristica e oltre il termine di impugnazione. Il giudice ha valorizzato l’esigenza di certezza, stabilità, affidabilità, prevedibilità e calcolabilità delle regole regolatorie, rilevando che la mancata tempestiva impugnazione delle disposizioni lesive preclude la contestazione successiva degli atti meramente applicativi o confermativi. Le spese di lite sono state compensate per le peculiarità della controversia e della pronuncia.

Norme richiamate

• art. 17 TUE

  violazione di legge (art.17 del TUE; art.43, co.2, della L.R. n.12 del 2005), attesa la irragionevolezza della previsione che assoggetta a contributo di costruzione, anche parzialmente, allevamenti in ogni caso inseriti “in aree zonizzate espressamente come agricole; cfr. artt. 52, 53, 54 delle NTA del PdR del PGT comunale”

  La norma è richiamata dai ricorrenti per contestare l’assoggettamento degli allevamenti situati in aree agricole al contributo di costruzione; il TAR non esamina nel merito tale censura, perché ritiene il ricorso inammissibile o irricevibile per tardività.

• art. 43, comma 2, l.r. n. 12/2005

  violazione di legge (art.17 del TUE; art.43, co.2, della L.R. n.12 del 2005), attesa la irragionevolezza della previsione che assoggetta a contributo di costruzione, anche parzialmente, allevamenti in ogni caso inseriti “in aree zonizzate espressamente come agricole; cfr. artt. 52, 53, 54 delle NTA del PdR del PGT comunale”

  La disposizione è invocata per sostenere l’illegittimità dell’imposizione degli oneri agli allevamenti in zona agricola, ma la relativa questione non viene decisa nel merito per la rilevata tardività o inammissibilità delle impugnazioni.

• artt. 27 e 27-bis d.lgs. n. 152/2006

  eccesso di potere per sviamento funzionale della causa dell’atto. violazione di legge (artt.27 e 27bis del TUA; dpr n.59 del 2013), stante la estraneità delle finalità ambientali che si intenderebbero perseguire con la disciplina del contributo edilizio

  I ricorrenti sostengono che la disciplina degli oneri edilizi non possa perseguire finalità ambientali; il TAR non affronta la fondatezza della censura, definendo il ricorso in rito.

• d.P.R. n. 59/2013

  eccesso di potere per sviamento funzionale della causa dell’atto. violazione di legge (artt.27 e 27bis del TUA; dpr n.59 del 2013), stante la estraneità delle finalità ambientali che si intenderebbero perseguire con la disciplina del contributo edilizio

  Il decreto è richiamato a sostegno della contestazione delle finalità ambientali perseguite dal Comune; la sentenza non ne offre un’interpretazione applicativa, poiché arresta l’esame alle questioni di rito.

• punto 6.6 dell’Allegato VIII al d.lgs. n. 152/2006

  violazione d.lgs n.152 del 2006 (punto 6.6., all. VIII), arbitrari essendo i criteri utilizzati dal Comune – rapporto tra il numero di capi e imprenditori agricoli a titolo principale - al fine di qualificare come “industriali” gli allevamenti intensivi, in difformità di quanto previsto dalla normazione statale -e d quella sovranazionale- ove si assegna rilievo solo al numero dei capi, includendo le attività zootecniche ed in particolare quelle di “allevamento intensivo di pollame o di suini” tra le attività industriali solo allorquando esse comportano la presenza di “più di: a) 40.000 posti pollame; b) 2.000 posti suini da produzione (di oltre 30 kg), o c) 750 posti scrofe”.

  La disposizione è invocata per contestare i criteri comunali di qualificazione degli allevamenti; la sentenza non stabilisce se tali criteri siano conformi alla disciplina statale, perché il ricorso è definito in rito.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

  La disposizione riguarda la trattazione della causa in udienza da remoto; non incide sulla ratio decidendi sostanziale della pronuncia.

Massime di principio

• Quando una disciplina generale comunale ha già fissato in modo chiaro, immediato e vincolante i criteri applicabili agli amministrati e tali criteri sono idonei a ledere direttamente la loro sfera giuridica, l’onere di impugnazione decorre dall’adozione e pubblicazione della disciplina stessa, non dal successivo atto applicativo o confermativo.
• La mancata tempestiva impugnazione di una regola regolatoria lesiva preclude la contestazione successiva degli atti che si limitino ad applicarla o a presupporla, anche quando questi ultimi siano autonomamente impugnabili solo in relazione a profili nuovi e non già definitivamente stabiliti.
• Un atto successivo che non aggrava il regime degli oneri, ma introduce esclusivamente riduzioni o premialità subordinate all’adozione di misure di mitigazione, non può essere utilizzato per riaprire i termini di impugnazione delle precedenti disposizioni che avevano determinato l’assoggettamento agli oneri.
• La stabilità e la certezza delle regole regolatorie impongono di evitare che disposizioni già consolidate e concretamente applicate restino esposte sine die a contestazioni, a tutela dell’affidabilità, prevedibilità e calcolabilità dell’azione amministrativa e delle scelte degli operatori economici.

Come è indicizzato