Sentenza n. 6985/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva agito per il risarcimento dei danni conseguenti alla tardiva adozione del decreto ministeriale 21 luglio 2008 sull'adeguamento al tasso di inflazione programmato dei diritti aeroportuali per gli anni 2002-2008. Il decreto era già stato annullato con sentenza del TAR Lazio n. 6032/2018, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9112/2022, perché aveva previsto l'adeguamento per il solo 2008, omettendo gli anni successivi al 2000 e fino al 2007. Il TAR, richiamando Cass., SS.UU., n. 20566/2013, aveva ritenuto che l'art. 21-bis del d.l. n. 248/2007 attribuisse al Ministero un potere vincolato e non autoritativo e che la posizione del gestore fosse quindi un diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione ordinaria. SACBO ha appellato la declinatoria deducendo, anzitutto, che il carattere vincolato dell'attività non esclude la natura autoritativa del provvedimento, poiché l'atto è comunque necessario per produrre l'effetto giuridico previsto dalla legge e per perseguire una finalità pubblica. Ha inoltre sostenuto che la qualificazione della posizione come interesse legittimo discendesse dal giudicato formatosi sull'annullamento del decreto e che la domanda risarcitoria fosse proposta ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a., quale tutela ulteriore dell'interesse legittimo già riconosciuto. ENAC ha chiesto il rigetto dell'appello, sostenendo che l'adeguamento tariffario attuasse un obbligo negoziale interno al rapporto concessorio e non una funzione pubblicistica. Le ulteriori censure di merito sono state riproposte per il caso di accoglimento dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello limitatamente alla questione di giurisdizione e ha annullato la sentenza del TAR, rinviando la causa al medesimo giudice ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a. Ha affermato che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato attraverso la causa petendi e la natura intrinseca della posizione dedotta. Nel merito della qualificazione della posizione, ha ritenuto non condivisibile l'assunto secondo cui un potere vincolato non potrebbe essere autoritativo. L'autoritatività e l'imperatività riguardano gli effetti giuridici dell'esercizio del potere, mentre la discrezionalità attiene al contenuto e alla ponderazione degli interessi. Anche quando l'attività è vincolata, il provvedimento è necessario per produrre l'effetto giuridico previsto dalla norma e per incidere sulla sfera giuridica dei destinatari. Nel caso concreto, l'effetto di adeguamento delle tariffe non si produceva senza l'adozione del decreto ministeriale. Inoltre, la sentenza di annullamento n. 9112/2022 aveva dimostrato che l'amministrazione non doveva limitarsi a una riproduzione automatica della legge, ma doveva considerare il quadro complessivo della disciplina transitoria e l'esigenza di recuperare l'adeguamento per gli anni dal 2002 al 2007; pertanto, l'attività non era interamente vincolata neppure quanto alla determinazione del contenuto dell'atto. La posizione della società è stata quindi qualificata come interesse legittimo, sia rispetto all'azione di annullamento sia rispetto alla conseguente azione risarcitoria. Le ulteriori censure di merito sono state dichiarate inammissibili, poiché l'appello proposto ai sensi dell'art. 105, comma 2, c.p.a. aveva ad oggetto esclusivamente la giurisdizione. È stata disposta la compensazione delle spese della fase d'appello.

Norme richiamate

• art. 21-bis d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, conv. l. 28 febbraio 2008, n. 31

  Nel caso di specie: sebbene il Ministero dei trasporti non possa determinare discrezionalmente le tariffe dei diritti aeroportuali, tuttavia l’effetto giuridico previsto dalla norma di cui all’art. 21-bis del decreto-legge n. 248 del 2007, incidente sulle situazioni giuridiche dei privati interessati all’adozione del decreto, non si produce senza l’adozione del decreto ministeriale; e in questo effetto costitutivo va identificato il profilo autoritativo del provvedimento ministeriale.

  La norma attribuisce un potere il cui esercizio, pur vincolato quanto alla finalità e ai parametri, è necessario per produrre l'effetto costitutivo di adeguamento tariffario; ciò consente di qualificare il decreto come provvedimento autoritativo.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  L’azione risarcitoria consegue, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., all’annullamento del decreto ministeriale 21 luglio 2008 per la violazione dell’art. 21-bis del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, come convertito dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.

  La domanda risarcitoria può conseguire all'annullamento dell'atto illegittimo e costituisce, nel caso esaminato, una forma ulteriore di tutela della posizione di interesse legittimo lesa dall'esercizio illegittimo del potere.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Peraltro, ciò non comporta come conseguenza che la controversia rientri nell’ambito della giurisdizione amministrativa di legittimità, posto che ai sensi dell’art. 7, comma 4, c.p.a. rientrano in questa solo le controversie risarcitorie derivanti dalla lesione di interessi legittimi.

  La giurisdizione amministrativa di legittimità comprende le controversie risarcitorie soltanto quando il danno derivi dalla lesione di un interesse legittimo; per questo è decisiva la qualificazione della posizione sostanziale dedotta.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  In conclusione, assorbite le restanti censure, l’appello va accolto e la sentenza va annullata, con rinvio della causa al medesimo T.a.r. per il Lazio, ai sensi dell’art. 105, comma 1, del Codice del processo amministrativo, presso il quale le parti potranno riassumere il processo nel termine perentorio di novanta giorni previsto dal citato art. 105, comma 3.

  Quando il giudice d'appello accoglie l'impugnazione sulla giurisdizione e annulla la sentenza del primo giudice, la causa deve essere rinviata al TAR, davanti al quale le parti possono riassumere il processo entro il termine perentorio previsto dalla legge.

• art. 105, comma 2, c.p.a.

  I motivi riproposti da SACBO vanno dichiarati inammissibili giacché il giudizio di appello proposto ai sensi dell’art. 105, comma 2, del c.p.a., ha per oggetto la sola questione di giurisdizione.

  Nel giudizio d'appello instaurato contro una sentenza che ha declinato la giurisdizione, il thema decidendum è limitato alla questione di giurisdizione; le ulteriori censure di merito non possono essere esaminate in questa fase.

Massime di principio

• La natura vincolata dell'attività amministrativa non esclude, di per sé, la natura autoritativa del provvedimento: l'autoritatività riguarda gli effetti giuridici prodotti dall'esercizio del potere, mentre la discrezionalità riguarda il contenuto dell'atto e la ponderazione degli interessi.
• Quando l'effetto giuridico previsto dalla legge non si produce senza l'adozione di un provvedimento amministrativo, la situazione del privato la cui soddisfazione dipende dall'esercizio di quel potere deve essere qualificata come interesse legittimo, anche se l'amministrazione dispone di margini ridotti o nulli nella scelta del contenuto dell'atto.
• La qualificazione della posizione sostanziale ai fini del riparto di giurisdizione deve essere compiuta sulla base del petitum sostanziale, individuato attraverso la causa petendi e i fatti allegati, non sulla base della qualificazione prospettata dalle parti.
• Un'attività amministrativa non è meramente esecutiva quando l'amministrazione deve interpretare il quadro normativo complessivo e individuare, alla luce della finalità legislativa, l'estensione concreta dell'effetto da produrre; in tal caso, la posizione del privato resta collegata all'esercizio di un potere amministrativo.
• Nel giudizio d'appello proposto contro una sentenza che ha declinato la giurisdizione ai sensi dell'art. 105, comma 2, c.p.a., l'esame è limitato alla questione di giurisdizione; le censure di merito riproposte dall'appellante sono inammissibili e, in caso di accoglimento, la causa deve essere rinviata al primo giudice.

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