L.R. Piemonte 11/2012

Riordino degli enti locali e gestione associata in Piemonte

La legge riorganizza il sistema delle autonomie locali piemontesi, con l’obiettivo di semplificare l’assetto istituzionale, contenere la spesa e rafforzare il ruolo dei comuni come livello ordinario di gestione delle funzioni. La disciplina riguarda esclusivamente il territorio della Regione Piemonte e si concentra su esercizio associato, ambiti ottimali, fusioni, unioni montane e superamento delle comunità montane.

Principi generali e finalità

La Regione orienta il riassetto dei livelli di governo delle autonomie locali secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Valorizza il comune come primo destinatario delle funzioni amministrative e la provincia come ente di area vasta. La gestione associata e il superamento delle comunità montane sono utilizzati come strumenti di avvio del riordino complessivo.

Ambito di applicazione

La legge disciplina la riorganizzazione dell’esercizio delle funzioni e dei servizi comunali in coerenza con la normativa statale sulla gestione associata obbligatoria. Individua inoltre:

• la dimensione territoriale ottimale per l’esercizio associato delle funzioni fondamentali;
• i limiti demografici minimi;
• le forme associative ammesse;
• i requisiti per gli ambiti territoriali ottimali;
• gli incentivi alle forme associative e alle fusioni;
• la trasformazione delle comunità montane in unioni montane;
• il procedimento di estinzione delle comunità montane;
• le regole sul personale.

Esercizio associato di funzioni e servizi comunali

I comuni obbligati dalla normativa statale esercitano funzioni e servizi mediante unioni di comuni o convenzioni. Per i servizi socio-assistenziali è ammesso anche il ricorso ai consorzi tra comuni. I comuni possono inoltre gestire in forma associata le funzioni già conferite dalla Regione nelle materie di competenza concorrente e residuale, e le leggi regionali di conferimento possono prevedere casi di obbligatorietà della gestione associata.

Unioni di comuni

L’unione di comuni è un ente locale con personalità giuridica di diritto pubblico, dotato di potestà statutaria e regolamentare. La sua durata è determinata dallo statuto e non può essere inferiore a dieci anni.

Lo statuto dell’unione deve disciplinare, tra l’altro:

• sede, funzioni e servizi svolti;
• risorse umane, patrimoniali e finanziarie trasferite;
• garanzia del trasferimento delle risorse necessarie e dei livelli occupazionali;
• organi di governo, competenze, costituzione e funzionamento;
• rappresentanza di tutti i comuni aderenti;
• presenza di almeno un rappresentante per ogni comune nel consiglio;
• limiti alla composizione dell’organo esecutivo;
• scioglimento, recesso e continuità delle funzioni;
• tutela dei rapporti di lavoro;
• durata minima dei conferimenti di funzione, non inferiore a cinque anni.

Ogni comune può appartenere a una sola unione. Le unioni possono stipulare convenzioni tra loro o con singoli comuni.

Convenzioni tra comuni

L’esercizio associato può essere realizzato anche tramite convenzione, nel rispetto dei requisiti di aggregazione previsti dalla legge. I comuni già inseriti in un’unione possono usare la convenzione per alcune funzioni fondamentali se l’attività si svolge nello stesso ambito territoriale, estensibile agli ambiti confinanti.

La convenzione deve prevedere:

• finalità e durata, non inferiore a tre anni;
• funzioni e servizi oggetto dell’accordo;
• modalità di consultazione degli enti contraenti;
• rapporti finanziari;
• eventuali uffici comuni o delega di funzioni;
• risorse umane, strumentali e finanziarie;
• obblighi e garanzie;
• recesso e conseguenze per l’ente recedente.

Ambiti territoriali omogenei e requisiti di aggregazione

Ai fini della gestione associata la Regione individua tre aree territoriali omogenee:

• area montana;
• area collinare;
• area di pianura.

La classificazione dei comuni si basa sulla ripartizione territoriale del 1988, con inclusione nell’area montana di tutti i comuni ricompresi nelle comunità montane. La classificazione resta efficace fino a una nuova deliberazione del Consiglio regionale, sentito il CAL.

Le proposte di aggregazione devono rispettare:

• appartenenza alla medesima area territoriale omogenea;
• limiti demografici minimi, calcolati sui dati ISTAT del penultimo anno precedente alla proposta, con tolleranza del 10%: 3.000 abitanti per area montana, 3.000 per area collinare, 5.000 per area di pianura;
• dal requisito successivamente introdotto, il comune deve essere territorialmente confinante con uno o più comuni appartenenti alla medesima unione.

Per la funzione sociale il limite minimo è di 40.000 abitanti. Tale soglia può essere raggiunta anche tramite consorzi socio-assistenziali o convenzioni tra forme associative di minori dimensioni. La Regione può concedere deroghe ai criteri territoriali e demografici su richiesta motivata dei comuni.

Le proposte miste tra aree diverse sono qualificate secondo l’area in cui risiede la maggioranza della popolazione dei comuni proponenti. Ulteriori criteri possono essere fissati da leggi regionali di riordino di funzioni.

Procedimento per gli ambiti territoriali ottimali

Entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, i comuni interessati presentano alla Regione le proposte di aggregazione. Nelle proposte devono indicare forme associative, funzioni e servizi da esercitare insieme e risultati attesi in termini di efficacia, efficienza ed economicità.

Le proposte conformi ai requisiti diventano ambiti territoriali ottimali. Per quelle non conformi, la Giunta valuta l’eventuale compatibilità e può concedere deroghe o chiedere modifiche, anche per assicurare l’inclusione dei comuni obbligati non ricompresi in alcuna proposta. Se i comuni non modificano la proposta entro 30 giorni, la Giunta può inserirli nella proposta aggregativa più coerente con i requisiti.

La Giunta regionale adotta la Carta delle forme associative del Piemonte, che individua gli ambiti ottimali e sancisce le forme associative esistenti. La Carta è aggiornata almeno ogni tre anni.

Contributi e supporto tecnico-organizzativo

La Regione assegna annualmente contributi alle forme associative che rispettano i requisiti di legge o che sono già incluse nella Carta delle forme associative. La Giunta, previo parere del CAL, definisce criteri, destinatari, entità e modalità di concessione.

Nell’assegnazione dei sostegni la Regione privilegia i progetti di unione o convenzione tra comuni sopra e sotto i 5.000 abitanti. Possono essere concessi anche contributi per elaborare nuovi progetti di gestione associata o per riorganizzare forme già esistenti.

La Regione promuove inoltre assistenza giuridico-amministrativa e tecnica e attività formative per amministratori e dipendenti degli enti locali.

Fusione e incorporazione di comuni

La fusione e l’incorporazione di comuni, con istituzione del nuovo comune, sono disciplinate dalla normativa regionale previgente richiamata dalla legge. Su richiesta dei comuni interessati, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, la Giunta regionale presenta un disegno di legge per l’istituzione del nuovo comune.

La Regione concede incentivi finanziari al nuovo comune istituito per fusione o incorporazione di due o più comuni contigui. Gli incentivi:

• sono subordinati alle disponibilità di bilancio;
• possono essere destinati anche a iniziative per la comunità locale;
• sono assegnati per almeno cinque anni;
• tengono conto della situazione gestionale e patrimoniale del nuovo ente, della fascia demografica dei comuni coinvolti e del loro numero.

Unioni montane di comuni e superamento delle comunità montane

Le attuali comunità montane possono trasformarsi, in tutto o in parte, in unioni montane di comuni. Entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, l’assemblea dei sindaci può chiedere che l’ambito della comunità montana sia individuato come ambito ottimale di gestione associata per costituire una o più unioni montane.

La procedura prevede notifica ai comuni entro 15 giorni e decisione dei comuni entro 60 giorni. In base all’esito:

• se tutti i comuni aderiscono a una sola unione montana, l’ambito coincide con quello della comunità montana;
• se tutti aderiscono a più unioni, l’ambito coincide con le proposte presentate;
• se aderisce la maggioranza, l’ambito coincide con i soli comuni aderenti.

I comuni approvano lo statuto dell’unione e trasferiscono funzioni e servizi. La Giunta regionale sancisce l’istituzione dell’unione montana; nel caso di trasformazione totale, il Presidente della Giunta prende atto con decreto e indica la data di subentro nei rapporti giuridici.

Nella fase di prima costituzione, e comunque non oltre il 31 marzo 2013, le nuove forme associative possono avvalersi delle strutture della comunità montana per garantire continuità di funzioni e servizi.

Commissariamento, liquidazione ed estinzione delle comunità montane

Decorso il termine procedurale previsto per la scelta delle unioni montane, il Presidente della Giunta regionale nomina un commissario per ciascuna comunità montana, salvo i casi in cui si sia perfezionata la trasformazione prevista. La nomina comporta la decadenza degli organi della comunità montana, che passano al commissario.

Il commissario:

• gestisce l’ordinaria amministrazione;
• assicura la continuità dei servizi associati;
• può adottare atti di straordinaria amministrazione con nulla osta regionale;
• cura la liquidazione dell’ente;
• approva documenti contabili e ricognizioni patrimoniali, finanziarie e gestionali;
• verifica personale, procedimenti in corso e liti pendenti.

Entro 60 giorni presenta una relazione dettagliata con proposta di liquidazione e riparto. La Giunta può dettare disposizioni sulla liquidazione o autorizzarne il corso. I commissari adottano gli atti attuativi entro 30 giorni. La procedura di liquidazione deve chiudersi entro 90 giorni dal provvedimento regionale; in ogni caso, se non conclusa e comunque non oltre il 31 dicembre 2016, il commissario decade e la Regione nomina un liquidatore regionale.

Al termine della liquidazione il Presidente della Giunta dichiara estinta la comunità montana.

Personale delle comunità montane

La Regione e i propri enti strumentali coprono prioritariamente i posti vacanti mediante mobilità del personale a tempo indeterminato delle comunità montane soppresse. Al personale a tempo determinato è garantita la continuità fino alla scadenza del contratto.

Sono previsti incentivi finanziari per favorire l’assorbimento del personale presso altri enti locali per dieci esercizi finanziari, con percentuali decrescenti dal 70% al 20% secondo la scansione indicata dalla legge. La Regione sostiene anche la formazione e la riqualificazione del personale trasferito.

Il personale trasferito mantiene inquadramento giuridico ed economico e anzianità di servizio. I processi di mobilità non rilevano, entro lo stretto limite delle risorse già destinate alla copertura della spesa del personale trasferito, ai fini dei vincoli statali in materia di spesa del personale richiamati dalla legge.

Può inoltre essere proposta la risoluzione anticipata del rapporto di lavoro, senza aumento di spesa, con un’indennità supplementare fino a 24 mensilità. La Giunta definisce criteri, modalità e periodo di applicazione, previa relazione sindacale.

Disposizioni transitorie

Entro 360 giorni dall’entrata in vigore, la Regione deve riordinare il conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli enti locali secondo il principio dell’unitarietà dell’esercizio in capo a un unico ente, previo parere del CAL.

In attesa della conclusione del procedimento sulle comunità montane e durante la liquidazione, e comunque non oltre il 31 marzo 2013, l’obbligo statale di gestione associata delle funzioni fondamentali può essere assolto anche tramite le comunità montane.

I comuni devono rispettare il requisito del confinamento territoriale con uno o più comuni della medesima unione entro il 30 giugno 2026.

Abrogazioni e decorrenze

La legge abroga, tra l’altro, numerose disposizioni regionali precedenti in materia di circoscrizioni comunali, comunità montane, esercizio associato e incentivi ai piccoli comuni. Alcune abrogazioni hanno decorrenza differita al 31 dicembre 2012 o alla diversa data stabilita dalla futura legge di riordino della normativa sulle zone montane.

Disposizioni finanziarie

Per l’anno finanziario 2012 gli oneri per la gestione associata dei comuni sono coperti con risorse della specifica unità previsionale di base indicata dalla legge, mentre quelli connessi alla trasformazione delle comunità montane gravano su un’altra UPB dedicata. Per il biennio 2013-2014 la copertura avviene secondo le regole di contabilità regionale richiamate dalla norma.

Entrata in vigore

La legge è dichiarata urgente ed entra in vigore il giorno della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte.