Provvedimento AGCM I840 n. 30065 del 15/03/2022

Boicottaggio collettivo delle arene cinematografiche gratuite

Il provvedimento n. 30065 del 15 marzo 2022 conclude il procedimento I840 nei confronti di ANICA, ANEC e ANEC Lazio, avviato a seguito delle denunce di operatori che organizzavano arene cinematografiche estive a ingresso gratuito. L’AGCM ha accertato una violazione dell’articolo 101 TFUE e dell’articolo 2 della legge n. 287/1990, consistente in un’intesa unica, complessa e continuata volta a ostacolare l’approvvigionamento dei film da parte delle arene gratuite.

Parti e origine del procedimento

ANICA riunisce le principali imprese italiane attive nella produzione e distribuzione cinematografica, comprese le filiali italiane delle major statunitensi. ANEC rappresenta gli esercenti cinematografici nazionali, mentre ANEC Lazio costituisce la principale articolazione territoriale e rappresenta gli esercenti della regione, organizzando direttamente o tramite società controllate anche arene estive a pagamento.

Il procedimento è stato avviato il 17 giugno 2020 per verificare l’esistenza di un’azione congiunta, anche sotto forma di decisioni di associazioni di imprese, diretta a impedire o rendere più difficoltoso il reperimento di film da parte delle arene gratuite. Contestualmente è stato avviato un subprocedimento cautelare ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990.

L’8 luglio 2020 l’Autorità ha adottato misure cautelari ordinando ad ANICA, ANEC e ANEC Lazio di cessare immediatamente l’attuazione dell’intesa contestata e di revocare le comunicazioni o indicazioni contenenti forme di condizionamento o orientamento delle strategie di commercializzazione dei film. Il TAR Lazio, con sentenza n. 9524 del 7 settembre 2021, ha respinto i ricorsi delle associazioni e confermato integralmente il provvedimento cautelare; il giudizio d’appello risultava pendente al momento della decisione.

Mercati e filiera cinematografica

La filiera considerata dall’Autorità comprende la distribuzione nazionale, la distribuzione locale tramite agenti regionali e la proiezione dei film agli spettatori. Le arene gratuite costituiscono una porzione specifica della domanda di prodotti cinematografici e si approvvigionano tramite distributori, agenti regionali e intermediari specializzati, quali MPLC Italia e PMMovies.

L’AGCM ha ritenuto che l’assenza di un biglietto per il pubblico non escluda la natura economica dell’attività. Le arene sostengono infatti costi di gestione, incluso il noleggio dei film, mediante contributi pubblici, sponsorizzazioni, contributi associativi, servizi accessori e altre entrate. Le licenze sono remunerate secondo criteri collegati al film, alla manifestazione e alla capienza prevista.

Sono stati individuati due ambiti concorrenziali interessati:

• i mercati della distribuzione cinematografica, nei quali l’intesa ostacolava l’accesso delle arene all’input essenziale costituito dalle opere cinematografiche;
• i mercati locali della proiezione cinematografica, nei quali la condotta limitava l’offerta al consumatore, anche in territori privi di sale di prossimità.

Sotto il profilo geografico, la condotta è stata ritenuta idonea a estendersi all’intero territorio nazionale, in ragione del ruolo nazionale di ANICA e ANEC, della rilevanza territoriale di ANEC Lazio e delle denunce provenienti da diverse aree d’Italia.

Evidenze relative alla stagione 2018

Nel marzo 2018 ANICA e ANEC Lazio hanno discusso con Piccolo America una nota congiunta sulle arene estive. La nota individuava criteri per il rapporto commerciale tra distribuzione ed esercizio e indicava, per le arene gratuite, di «evitare proiezioni di film ed anteprime ad ingresso gratuito».

ANEC Lazio ha successivamente assunto una posizione esplicita di opposizione alle manifestazioni gratuite, invitando la filiera a condannarle e comunicando alle imprese di distribuzione la propria contrarietà. L’associazione ha inoltre predisposto comunicazioni standard da inviare alle società che avessero concesso film alle arene gratuite, prospettando la sospensione del pagamento dei noleggi relativi ai film della casa di distribuzione durante il periodo estivo.

Sono emerse anche iniziative volte a:

• sollecitare le imprese di distribuzione e gli intermediari a non concedere film alle arene gratuite;
• ostacolare l’erogazione di finanziamenti pubblici a tali iniziative;
• indurre gli esercenti a ridurre il compenso dovuto agli autori favorevoli alle arene gratuite;
• ricondurre le arene esterne alla filiera associativa o eliminarle dal mercato.

Le comunicazioni delle associazioni hanno trovato riscontro nei comportamenti degli intermediari e delle case di distribuzione. In diversi casi i dinieghi sono stati motivati con il riferimento all’accordo ANICA-ANEC o alla necessità di rispettare la posizione delle associazioni. A Insieme per Balduina, ad esempio, sono stati offerti soltanto film antecedenti a settembre 2017, mentre una diversa arena commerciale poteva ottenere opere non disponibili per le arene gratuite.

Evidenze relative alla stagione 2019

Nel gennaio 2019, durante un’assemblea della sezione distributori di ANICA, i partecipanti hanno convenuto di sostenere soltanto le arene a pagamento, limitando comunque la programmazione a film risalenti a due stagioni precedenti. Nello stesso periodo le associazioni hanno discusso con il Comune di Roma la possibilità di regolamentare e scoraggiare le arene gratuite.

La riunione del 7 marzo 2019 con Piccolo America è stata preparata attraverso interlocuzioni tra ANICA e ANEC. L’organizzatore ha accettato significative limitazioni: riduzione delle proiezioni da 204 a 104, un solo spettacolo serale, prevalenza di retrospettive e programmazione di film non appartenenti alla stagione corrente. Il resoconto della riunione è stato poi diffuso agli associati ANICA sotto forma di circolare.

Il 12 aprile 2019 ANICA ha diffuso linee guida per il rilascio delle licenze alle arene gratuite, prevedendo, tra l’altro:

• distanza minima di 5 km dalla sala cinematografica aperta più vicina;
• esclusione dei film current e ammissione di opere uscite prima del 31 dicembre 2015;
• deroga per film italiani usciti fino a giugno 2017 solo in presenza dell’autore e nell’ambito di una retrospettiva;
• proiezione in formato 2K o superiore;
• promozione del progetto Moviement all’interno delle arene.

Le linee guida hanno inciso sulla possibilità stessa di operare di molte arene e hanno ridotto l’offerta sia sotto il profilo qualitativo sia sotto quello tecnico. In alcuni casi le imprese di distribuzione hanno negato i film citando espressamente accordi tra distributori e associazioni di categoria. Warner Bros ha anche revocato licenze già concesse, fatturate e pagate, dopo avere richiesto una verifica di conformità alle nuove linee guida ANICA.

Cinemusica Nova e il Laboratorio di Quartiere Giambellino-Lorenteggio hanno subito dinieghi o ridimensionamenti della programmazione. Il Giambellino, ad esempio, ha dovuto eliminare tutti i film usciti nel 2019 e ridurre il numero complessivo delle opere programmate.

Evidenze relative alla stagione 2020

Nel 2020 l’azione delle associazioni ha raggiunto il livello più intenso. In incontri plenari ANEC e in riunioni interne ANICA è stato espresso l’obiettivo di impedire che le arene gratuite, soprattutto quelle organizzate da soggetti esterni alla filiera degli esercenti, ottenessero film recenti o, in alcuni casi, qualsiasi prodotto.

Nel corso di un incontro ANEC del 24 aprile 2020 è stato dichiarato che i distributori non avrebbero concesso alle iniziative gratuite i film degli ultimi anni e che il prodotto sarebbe stato riservato il più possibile a professionisti del settore e ad arene con biglietto. Il presidente ANEC ha riferito che l’obiettivo consisteva nel moltiplicare l’effetto limitativo già prodotto nell’anno precedente.

Una comunicazione ANICA del 3 giugno 2020 ha riproposto criteri analoghi a quelli del 2019, con aggiornamento delle finestre temporali: distanza minima di 5 km, esclusione dei film usciti dopo il 31 dicembre 2016, deroga per film italiani fino a giugno 2018 in presenza dell’autore, formato 2K e promozione Moviement.

Le evidenze mostrano che, prima dell’adozione delle misure cautelari, Piccolo America aveva ricevuto, su circa 141 richieste di liberatoria, 75 dinieghi, 41 mancate risposte e soltanto 26 risposte positive, delle quali solo 10 avevano condotto alla stipula del contratto. Anche opere risalenti sono state negate o lasciate senza risposta. In alcuni casi il silenzio è risultato riconducibile a una strategia deliberata e non a difficoltà organizzative connesse alla pandemia.

Sono emersi inoltre condizionamenti relativi alla collaborazione con le associazioni di categoria. Universal e Warner Bros hanno invitato Piccolo America a coordinarsi con gli esercenti e con ANEC Lazio quale presupposto per ottenere il prodotto. Altri distributori hanno limitato la concessione ai soli esercenti ufficiali, alle arene a pagamento o alle località prive di sale cinematografiche.

ANEC Lazio ha anche interrotto le trattative commerciali con Radio Rock dopo avere appreso della partnership dell’emittente con Piccolo America. La decisione è stata motivata dall’esistenza di un veto posto dalla presidenza dell’associazione.

Progetti Moviement e Moviement Village

L’azione di contrasto si è sviluppata parallelamente ai progetti Moviement e Moviement Village, diretti ad allungare la stagione cinematografica e creare una rete nazionale di arene e drive-in, prevalentemente a pagamento e organizzati da operatori riconducibili alla filiera ANICA-ANEC.

L’Autorità non ha contestato le campagne di promozione del cinema estivo in quanto tali. Ha invece considerato rilevante il fatto che i progetti abbiano costituito la cornice organizzativa entro cui indirizzare l’attività delle imprese associate e favorire un modello di arene gestito dagli esercenti della filiera, a discapito delle iniziative gratuite indipendenti.

ANEC Lazio era direttamente attiva nel mercato delle arene a pagamento attraverso iniziative quali Notti di Cinema a Piazza Vittorio e CineVillage Talenti. Questa sovrapposizione tra il ruolo associativo e l’attività imprenditoriale ha rafforzato, secondo l’AGCM, il potenziale conflitto concorrenziale e la rilevanza delle condotte di contrasto alle arene gratuite.

Qualificazione giuridica dell’intesa

ANICA, ANEC e ANEC Lazio sono state qualificate come associazioni di imprese ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 2 della legge n. 287/1990. Le comunicazioni, circolari, linee guida, riunioni e iniziative di pressione sono state considerate decisioni di associazioni di imprese, anche quando formalmente non vincolanti.

L’AGCM ha richiamato il principio secondo cui una raccomandazione relativa al comportamento economico degli associati può integrare una decisione di associazione di imprese, indipendentemente dalla sua forma giuridica e dalla sua vincolatività formale, quando sia idonea a interferire con le strategie commerciali degli associati.

La pluralità di condotte è stata ricondotta a un’unica intesa complessa e continuata, avente un obiettivo comune: uniformare il comportamento delle imprese di distribuzione e degli intermediari nei confronti delle arene gratuite, impedendo o condizionando il rilascio delle licenze cinematografiche e favorendo gli esercenti a pagamento riconducibili al sistema associativo.

L’intesa è stata qualificata come restrizione della concorrenza per oggetto. Secondo l’Autorità, il boicottaggio collettivo era diretto all’esclusione di una categoria di operatori dal mercato e alla limitazione dell’offerta cinematografica al consumatore, senza necessità di dimostrare ulteriori effetti per qualificare l’infrazione. In ogni caso, il provvedimento ha rilevato anche effetti concreti: dinieghi, mancate risposte, revoche di licenze, riduzione della programmazione e peggioramento dell’offerta.

Applicazione della normativa antitrust alle arene gratuite

L’AGCM ha respinto la tesi secondo cui le arene gratuite sarebbero attività esclusivamente sociali e non economiche. La nozione di impresa nel diritto della concorrenza è funzionale e comprende ogni soggetto che offra beni o servizi sul mercato, indipendentemente dalla forma giuridica, dall’assenza di lucro o dalle modalità di finanziamento.

La gratuità per il consumatore finale non esclude la natura economica dell’attività, poiché l’organizzatore sostiene costi, acquista licenze e reperisce risorse mediante sponsorizzazioni, contributi pubblici, contributi associativi e ricavi da servizi accessori. Inoltre, alcuni organizzatori disponevano dell’autorizzazione all’esercizio cinematografico.

L’eventuale natura sleale della concorrenza esercitata dalle arene o la possibile illegittimità di finanziamenti pubblici non potevano giustificare una risposta anticoncorrenziale. L’AGCM ha chiarito che gli articoli 107 e 108 TFUE sugli aiuti di Stato hanno come destinatari gli Stati e non legittimano imprese o associazioni di imprese a concludere intese vietate dagli articoli 101 TFUE e 2 della legge n. 287/1990. È stata quindi respinta anche la richiesta di investire la Commissione europea ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 5, del Regolamento CE n. 1/2003.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’AGCM ha ritenuto soddisfatto il requisito del pregiudizio al commercio intraeuropeo richiesto dall’articolo 101 TFUE. L’intesa coinvolgeva associazioni nazionali, aveva un’applicazione potenzialmente estesa all’intero territorio italiano ed era idonea a eliminare una categoria di operatori dai mercati interessati. Inoltre, i prodotti oggetto della condotta comprendevano opere cinematografiche, incluse opere in lingua originale, soggette a commercio transfrontaliero.

Durata e gravità

Per ANICA e ANEC Lazio la partecipazione all’infrazione è stata fatta decorrere dal 12 marzo 2018, data della riunione nella quale è stata utilizzata la nota congiunta ANICA-ANEC. Per ANEC la decorrenza è stata fissata al 27 giugno 2018, data della comunicazione congiunta di sostegno ad ANEC Lazio.

La durata è terminata il 9 luglio 2020, data di notifica del provvedimento cautelare. L’Autorità ha ritenuto che le misure cautelari abbiano limitato gli effetti anticoncorrenziali e determinato un significativo allentamento delle difficoltà di approvvigionamento nelle stagioni successive.

La violazione è stata considerata tra le più gravi, poiché diretta all’esclusione di operatori dal mercato, alla limitazione dell’offerta cinematografica e al pregiudizio del funzionamento competitivo dei mercati, con danno potenziale e concreto per i consumatori.

Sanzioni e criteri di quantificazione

La sanzione è stata determinata applicando l’articolo 15 della legge n. 287/1990 nella versione ratione temporis applicabile, l’articolo 11 della legge n. 689/1981 e le Linee guida AGCM del 22 ottobre 2014.

Per le associazioni di imprese, il valore delle vendite è stato individuato nei contributi associativi versati dagli associati. Per ANEC Lazio è stato considerato anche il fatturato derivante dall’organizzazione diretta di arene. È stato applicato un coefficiente di gravità del 10%.

Gli importi base risultavano pari a:

• ANICA: 123.882,85 euro;
• ANEC: 50.516,99 euro;
• ANEC Lazio: importo base ricompreso nell’intervallo risultante dai dati riservati.

ANEC Lazio ha ricevuto un incremento del 20% per il ruolo decisivo svolto nella promozione e nel monitoraggio dell’infrazione. Non sono state riconosciute attenuanti ad ANICA per il programma di compliance, poiché il programma non risultava ancora completamente adottato e presentato nei termini previsti dalle Linee guida AGCM sulla compliance.

Sono stati poi applicati i limiti massimi del 10% del fatturato totale e riduzioni straordinarie ai sensi del punto 34 delle Linee guida, in considerazione della crisi pandemica che aveva colpito il settore cinematografico. Le sanzioni finali sono state fissate come segue:

• ANICA: 53.563,08 euro, con riduzione del 40%;
• ANEC: 20.206,79 euro, con riduzione del 60%;
• ANEC Lazio: 18.943,72 euro, con riduzione del 60%.

L’istanza di incapacità contributiva presentata da ANEC Lazio ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 689/1981 e del punto 31 delle Linee guida è stata respinta. L’Autorità ha rilevato un indice di liquidità positivo e disponibilità correnti nette dell’ultimo esercizio pari a circa tre volte la sanzione; è stata comunque evidenziata la possibilità di richiedere la rateazione in presenza dei requisiti.

Dispositivo e obblighi successivi

L’AGCM ha accertato la violazione degli articoli 101 TFUE e 2 della legge n. 287/1990 e ha ordinato ad ANICA, ANEC e ANEC Lazio di astenersi in futuro da comportamenti analoghi a quelli accertati.

Le sanzioni devono essere pagate entro novanta giorni dalla notificazione del provvedimento. In caso di ritardo si applicano interessi di mora e, dopo il semestre, la maggiorazione prevista dall’articolo 27, comma 6, della legge n. 689/1981. Il provvedimento è soggetto a ricorso al TAR Lazio entro sessanta giorni dalla notificazione oppure a ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro centoventi giorni.