L.R. Calabria 19/2001

Procedimento amministrativo, partecipazione e accesso nella Regione Calabria

La legge regionale della Calabria disciplina l’attività amministrativa regionale, le forme di partecipazione al procedimento, i tempi di conclusione, il diritto di accesso ai documenti e la pubblicazione degli atti nel Bollettino Ufficiale regionale. Il testo consolidato recepisce in larga parte la disciplina statale di riferimento, soprattutto la l. 241/1990, adattandola all’organizzazione regionale.

Ambito di applicazione e principi generali

La disciplina si applica all’attività amministrativa della Regione Calabria e degli enti, istituti o aziende da essa dipendenti o strumentali, nonché, in quanto applicabile, agli enti pubblici economici dipendenti dalla Regione. Restano ferme le leggi regionali di settore, se compatibili con i principi della legge. L’azione amministrativa deve essere improntata a economicità, efficacia, imparzialità, proporzionalità, pubblicità e trasparenza. Il procedimento non può essere aggravato da adempimenti non previsti da leggi o regolamenti, salvo straordinarie e motivate esigenze emerse in istruttoria. Sono inoltre enunciati criteri di semplificazione, riduzione dei termini, uniformazione dei procedimenti analoghi, riduzione del numero dei procedimenti, semplificazione delle procedure di spesa e contabili, trasferimento di funzioni decisionali a organi monocratici o dirigenti, individuazione delle responsabilità e soppressione dei procedimenti non più coerenti con le finalità di settore o con i principi dell’ordinamento.

Struttura del procedimento e responsabilità

Il procedimento amministrativo regionale è definito come l’insieme di atti e operazioni preordinati all’adozione dell’atto finale. Gli atti endoprocedimentali possono essere compiuti anche da soggetti diversi dall’amministrazione che adotta il provvedimento finale. La responsabilità del procedimento è assegnata al settore o ad altra articolazione amministrativa prevista dalla struttura organizzativa. Il dirigente competente individua per ciascun provvedimento, o per categorie di provvedimenti, l’unità operativa di riferimento; responsabile del procedimento è il funzionario preposto a tale unità. In mancanza di individuazione, risponde il dirigente della struttura competente. Nei procedimenti che coinvolgono più settori, ciascuno risponde per gli atti di propria competenza e per il tempo assegnato. La responsabilità decorre, per ciascun settore o articolazione, dalla data di ricevimento dell’istanza.

Compiti del responsabile del procedimento e conflitto di interessi

Il responsabile del procedimento cura l’istruttoria, verifica ammissibilità, requisiti e presupposti, accerta d’ufficio i fatti, richiede integrazioni o rettifiche, può disporre accertamenti tecnici e ispezioni, propone o indice conferenze di servizi, cura comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni e predispone incontri finalizzati ad accordi con gli interessati. Se ne ha competenza, adotta il provvedimento finale; altrimenti trasmette gli atti all’organo competente. Quando il responsabile non adotta il provvedimento finale, trasmette il fascicolo con anticipo minimo rispetto alla scadenza: 30 giorni alla Segreteria della Giunta per gli atti di Giunta e Presidente; 15 giorni al Presidente del Consiglio regionale per gli atti di sua competenza o dell’Ufficio di Presidenza; 10 giorni al dirigente per gli atti di competenza dirigenziale. L’organo decisore non può discostarsi dall’istruttoria se non motivando espressamente. Nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile o l’organo competente effettua la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990. Tutti i soggetti chiamati a svolgere attività istruttorie o decisorie devono astenersi in caso di conflitto di interessi e segnalare anche i conflitti potenziali.

Avvio del procedimento, partecipazione e audizioni

L’avvio del procedimento deve essere comunicato, di regola entro dieci giorni dalla designazione del responsabile, ai destinatari diretti del provvedimento e ai soggetti che per legge debbono intervenire. La comunicazione va data anche ai soggetti individuati o facilmente individuabili nel corso dell’istruttoria, se il provvedimento può arrecare pregiudizio. La comunicazione avviene, ove possibile, per via telematica e comunque con mezzo idoneo a dimostrarne la ricezione. Deve indicare struttura competente, oggetto, responsabile, luogo di visione degli atti, termine finale del procedimento e rimedi contro l’inerzia; nei procedimenti ad iniziativa di parte va indicata anche la data di presentazione dell’istanza. Nei procedimenti di revoca, annullamento o di provvedimenti limitativi o estintivi di diritti, va indicata anche la motivazione di fatto che spinge a procedere. La mancata comunicazione può essere fatta valere come vizio dell’atto finale solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista. Restano salvi i provvedimenti cautelari adottabili anche prima della comunicazione. I portatori di interessi pubblici o privati e di interessi diffusi possono intervenire nel procedimento, prendere visione degli atti, presentare memorie e documenti pertinenti entro dieci giorni prima della scadenza e partecipare alle ispezioni. Il responsabile decide sull’ammissibilità dell’intervento. Quando la normativa regionale preveda pareri o valutazioni di soggetti collettivi privati, questi sono acquisiti dal responsabile entro un termine congruo; se il termine decorre inutilmente, il provvedimento può essere adottato anche senza tali pareri. La legge prevedeva anche le audizioni pubbliche nei procedimenti di competenza della Giunta; tale disciplina è però stata abrogata.

Termini del procedimento, decorrenza, sospensione e proroga

Se il termine non è fissato da norme speciali, il procedimento deve concludersi entro: 120 giorni se l’atto finale spetta al Consiglio regionale su proposta della Giunta; 90 giorni se spetta alla Giunta o all’Ufficio di Presidenza del Consiglio; 60 giorni se spetta al Presidente della Giunta o al Presidente del Consiglio regionale; 30 giorni se spetta ai dirigenti. Il superamento del termine non esonera dall’obbligo di adottare comunque il provvedimento finale, anche in ritardo. Nei procedimenti su domanda, il termine decorre dalla data di protocollo generale dell’ente. Nei procedimenti d’ufficio, decorre dall’atto formale di iniziativa o dal fatto che fa sorgere l’obbligo di provvedere. Il termine resta sospeso, tra l’altro, per il tempo necessario agli adempimenti dell’interessato, per l’acquisizione di pareri consultivi o valutazioni tecniche obbligatorie, per l’acquisizione di atti di altre amministrazioni, per il parere della commissione consiliare quando richiesto alla Giunta, per annotazioni o visti contabili, e per l’acquisizione di informazioni o certificazioni non già disponibili. La sospensione va comunicata agli interessati. I termini possono essere prorogati una sola volta e per non più di 30 giorni, per sopravvenute esigenze istruttorie, con atto motivato del responsabile e previo assenso del dirigente competente; dopo la trasmissione dello schema di provvedimento all’organo finale, la proroga spetta a quest’ultimo. Anche la proroga va comunicata agli interessati.

Accordi con gli interessati e strumenti di semplificazione

L’amministrazione regionale può concludere accordi con gli interessati, anche accogliendo osservazioni e proposte presentate nel procedimento, per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o sostituirlo, nel rispetto dei diritti dei terzi e del pubblico interesse, secondo l’art. 11 della l. 241/1990. La legge richiama la conferenza di servizi come strumento di coordinamento e prevede una specifica “riunione decisoria” quando nel medesimo procedimento siano coinvolte più articolazioni amministrative regionali. In tale caso il responsabile del procedimento convoca i dirigenti interessati e, se necessario, i rappresentanti di commissioni, comitati o organismi collegiali. La riunione decisoria deve concludersi entro il termine del procedimento; il verbale conclusivo sostituisce le determinazioni o valutazioni richieste. Se, in casi eccezionali di particolare complessità, non è possibile l’acquisizione contestuale, le determinazioni possono essere raccolte telematicamente. Per VIA, VAS e AIA la disciplina applicabile è quella del d.lgs. 152/2006, con regolamento regionale per le procedure.

Conferenza di servizi e accordi di programma

La conferenza di servizi è disciplinata, in via generale, dalla l. 241/1990 e si applica sia ai procedimenti regionali sia, nei casi previsti, ai procedimenti che coinvolgono più amministrazioni. La legge regionale rinvia alla disciplina statale anche per le ipotesi di valutazione ambientale e per i casi di dissenso. Il testo consolidato contiene oggi il rinvio alla disciplina generale della conferenza di servizi e distingue gli accordi tra amministrazioni: la Regione può concludere accordi per lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune ai sensi dell’art. 15 della l. 241/1990. Gli accordi di natura politico-istituzionale sono sottoscritti dal Presidente della Giunta e dai legali rappresentanti degli altri soggetti; negli altri casi, dal dirigente competente previa adozione delle necessarie determinazioni. L’accordo di programma è stipulato nelle ipotesi e con le modalità previste dall’art. 34 del d.lgs. 267/2000. La precedente disciplina regionale su promozione, approvazione, effetti sostitutivi, variazioni urbanistiche, pubblicazione e vigilanza è stata sostituita o abrogata.

Segnalazione certificata, silenzio assenso e false attestazioni

Per le attività private soggette ad autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta, si applicano gli articoli 19 e 19-bis della l. 241/1990, nel rispetto delle norme speciali, in particolare in materia ambientale. Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento nei casi e con i limiti previsti dall’art. 20 della l. 241/1990 e dalla normativa di settore. L’interessato, presentando segnalazione, denuncia o domanda, deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e requisiti di legge; in caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni non si producono effetti permissivi o conformativi e non è ammessa sanatoria. Le sanzioni previste per l’attività svolta in assenza o difformità dell’atto di assenso si applicano anche a chi avvia l’attività senza i requisiti o in contrasto con la normativa.

Semplificazione amministrativa e certificazioni sanitarie scolastiche

L’amministrazione regionale e gli enti di cui alla legge devono adottare misure organizzative per applicare le norme sull’autocertificazione e sull’acquisizione d’ufficio di atti e documenti. Se l’interessato dichiara che fatti, stati o qualità risultano da documenti già in possesso della Regione o di altra pubblica amministrazione, il responsabile del procedimento li acquisisce d’ufficio. Lo stesso vale per fatti, stati e qualità che la pubblica amministrazione è tenuta a certificare, con anticipazione dei costi di eventuali diritti o imposte da parte del richiedente. Dal 2023 la legge regionale calabrese ha abolito, nel territorio regionale, l’obbligo di presentazione del certificato medico per la riammissione oltre cinque giorni di assenza nelle scuole di ogni ordine e grado, comprese infanzia e nidi, salvo i provvedimenti adottati per malattie infettive e diffusive. L’obbligo permane se la diversa disciplina è richiesta in altre regioni.

Obbligo di motivazione e sanzioni dirigenziali

Ogni provvedimento o altro atto amministrativo deve essere motivato, indicando presupposti di fatto, ragioni giuridiche e percorso logico della decisione. Nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza, è ammesso un provvedimento in forma semplificata con motivazione sintetica. La motivazione non è richiesta per atti normativi o a contenuto generale; può essere sostituita dal richiamo ad altro atto accessibile. La violazione o l’elusione delle norme della legge, la grave inosservanza delle direttive generali e le inerzie o i ritardi nella conclusione dei procedimenti sono valutati negativamente ai fini della responsabilità dirigenziale. In caso di omissioni o reiterazioni, Giunta e Ufficio di Presidenza attivano le procedure per la sospensione dell’incarico, oltre alla contestazione di eventuali responsabilità patrimoniali e, se ne ricorrono i presupposti, alla denuncia per omissione di atti d’ufficio.

Diritto di accesso: titolari, oggetto e limiti generali

Salvo il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità previsti dalla legislazione statale, chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti può accedere ai documenti amministrativi della Regione e degli enti dipendenti o strumentali, ivi compresi aziende autonome, enti pubblici e concessionari di pubblici servizi. Sono documenti amministrativi tutte le rappresentazioni del contenuto di atti, anche interni, formati o stabilmente detenuti dalla Regione o dagli altri soggetti indicati, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa. Le informazioni che non abbiano forma di documento amministrativo non sono accessibili, salvo la disciplina sui dati personali riguardanti l’interessato. Ai consiglieri regionali è riconosciuto un accesso diretto, senza formalità e con rilascio di copie, agli atti e provvedimenti di enti strumentali, ASL, enti emanati e controllati dalla Regione, e degli enti territoriali nelle materie delegate. È inoltre garantito a chiunque l’accesso alle informazioni sull’ambiente disponibili in forma scritta, visiva o in banche dati.

Documenti sottratti all’accesso, limitazione e differimento

Sono sottratti all’accesso, in relazione alla tutela della riservatezza, diversi documenti sensibili, tra cui fascicoli personali dei dipendenti per le parti relative a situazione personale e familiare, salute e condizioni psicofisiche, richieste e risultati di accertamenti medico-legali, documentazione su procedimenti penali o disciplinari, carichi pendenti, certificazione antimafia, atti di responsabilità, documenti tecnici con informazioni riservate, verbali di Commissioni consiliari riferiti ad atti sottratti all’accesso, documentazione su lite in potenza o in atto e atti preliminari di trattative negoziali fino alla definizione. Sono esclusi anche i documenti sottratti dall’ordinamento statale e, in particolare, i dati personali e sensibili nei limiti della disciplina sulla protezione dei dati. È esclusa la consultazione diretta di protocolli, repertori, rubriche e cataloghi, salvo il diritto di accesso alle informazioni e alle registrazioni di singoli atti. È comunque garantita la visione degli atti necessari a curare o difendere i propri interessi giuridici. Se l’esclusione riguarda solo una parte del documento, possono essere rilasciate copie parziali con indicazione delle parti omesse. Il differimento è disposto con provvedimento motivato del dirigente quando la divulgazione possa ostacolare l’attività amministrativa; per gli atti preparatori, l’accesso è comunque differito sino al termine del procedimento, salvo i soggetti legittimati a parteciparvi. Rifiuto, limitazione o differimento devono essere motivati e comunicati entro 30 giorni, con indicazione della tutela giurisdizionale. Se trascorrono inutilmente 30 giorni dalla richiesta, questa si intende respinta.

Procedura di accesso: forma informale e formale

Quando non vi siano dubbi su legittimazione, interesse e accessibilità, l’accesso si esercita prioritariamente in via informale, anche verbalmente, presso la struttura che ha formato i documenti o li detiene stabilmente. Il richiedente deve indicare il documento o gli elementi per identificarlo, dimostrare l’interesse personale e concreto e comprovare identità e poteri rappresentativi. Se la richiesta non può essere accolta informalmente, l’interessato è invitato a presentare istanza formale, che può comunque essere presentata direttamente. L’accesso formale si conclude con comunicazione dell’esito entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta. Se i documenti non sono disponibili presso la struttura competente, il responsabile comunica entro 10 giorni la data in cui il diritto può essere esercitato. Se l’istanza è irregolare o incompleta, l’amministrazione ne dà comunicazione entro 10 giorni e il termine ricomincia dalla domanda perfezionata. Se l’istanza è presentata all’amministrazione o struttura sbagliata, essa va trasmessa telematicamente a quella competente, con comunicazione all’interessato.

Esercizio dell’accesso, copie e costi

All’accoglimento della domanda, l’amministrazione mette a disposizione i documenti, garantendo la presenza di personale addetto. L’esame avviene presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento, nelle ore di ufficio, senza poter asportare o alterare i documenti. L’accoglimento dell’accesso a un documento comporta anche la facoltà di accedere agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, nel rispetto delle limitazioni previste. Le pubbliche amministrazioni che richiedono accesso devono presentare istanza sottoscritta dal rappresentante o da delegato e sono esonerate dal rimborso dei costi di copia. Per i privati, la visione è gratuita, mentre per il rilascio di copie è dovuto il rimborso dei costi di ricerca e riproduzione, con tariffe determinate dalla Giunta e adeguate annualmente all’inflazione entro il 31 gennaio. Per alcuni documenti già pubblicati ufficialmente o accessibili telematicamente, il rilascio di copie può essere sostituito dalla consegna della pubblicazione o dall’indicazione delle modalità di accesso informatico. Sulle richieste di accesso e sulle copie conformi non è dovuta l’imposta di bollo, salvo specifiche ipotesi di legge. L’impiegato è tenuto al segreto d’ufficio e non può comunicare a chi non ne ha diritto notizie o informazioni acquisite per ragioni di ufficio fuori dai casi e dalle modalità previste dalla disciplina sull’accesso.

Pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria

La disciplina originaria della pubblicazione degli atti regionali nel BURC è oggi in gran parte abrogata. Il testo storico prevedeva la pubblicazione di statuto, leggi, regolamenti, circolari, atti di indirizzo, sentenze della Corte costituzionale, avvisi di concorso, annunzi legali, deliberazioni e decreti regionali, oltre ad altri atti di enti locali, enti pubblici e atti statali rilevanti per la Calabria. Erano previste anche regole sulle modalità di pubblicazione, sui costi, sulla conformità del testo, sulla responsabilità della direzione del Bollettino, sulla sua strutturazione in parti, sulla tiratura, distribuzione gratuita, prezzi e supplementi speciali. Tali disposizioni sono state abrogate e non costituiscono più disciplina vigente da applicare.

Disposizioni transitorie sullo “Sportello Unico” per le attività economiche

Era prevista una disciplina transitoria, limitata a 365 giorni dall’entrata in vigore della legge, per accelerare i procedimenti concessivi o autorizzativi connessi ad attività economiche, con termine ordinario di conclusione di 45 giorni, possibilità di integrazione documentale informale, istituzione di uno “Sportello Unico” presso la Presidenza della Giunta e possibile conferenza di servizi. La stessa disciplina prevedeva vigilanza, relazioni semestrali, responsabilità dirigenziale rafforzata e coordinamento centralizzato dei procedimenti. Si tratta però di una normativa transitoria ormai esaurita e priva di attuale applicabilità.

Norme finali e rinvio

La pubblicazione nel Bollettino Ufficiale degli atti amministrativi già di competenza statale sostituiva la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o negli altri bollettini ministeriali; anche tale previsione è oggi abrogata. È espressamente abrogata la l.r. 17 maggio 1976, n. 14. Per quanto non previsto dalla legge regionale continua ad applicarsi la l. 241/1990 e successive modificazioni.