Sentenza n. 3872/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava la mancata retrodatazione della decorrenza amministrativa dell'immissione nel ruolo dei volontari in servizio permanente dell'Esercito alla stessa data della decorrenza giuridica. Il militare era stato inizialmente escluso dalla seconda rafferma biennale e dalla procedura di immissione nel ruolo VSP per la pendenza di un procedimento penale; dopo l'assoluzione irrevocabile, il Consiglio di Stato aveva annullato i provvedimenti di decadenza ed esclusione. L'Amministrazione lo aveva quindi immesso nel ruolo VSP con decorrenza giuridica al 31 dicembre 2015, ma con decorrenza amministrativa al 16 febbraio 2022. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso originario e il primo ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che l'immissione definitiva avesse attribuito il bene della vita perseguito, e aveva ritenuto precluse per ne bis in idem le contestazioni contro la decorrenza amministrativa e le domande economiche, già esaminate e respinte dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza. L'appellante ha dedotto violazione dell'art. 35 c.p.a., degli artt. 100 e 112 c.p.c., omessa pronuncia, lesione del diritto di difesa e degli artt. 24 e 111 Cost., nonché violazione del giudicato e dell'art. 2909 c.c. Ha inoltre reiterato le domande di restitutio in integrum e risarcimento del danno.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato l'improcedibilità del ricorso introduttivo: l'immissione a pieno titolo nel ruolo VSP, disposta nel maggio 2022 in esecuzione della precedente sentenza di annullamento, aveva attribuito il medesimo bene giuridico perseguito con la domanda di riammissione, anzi mediante una rimozione ab origine dei provvedimenti del 2017 più favorevole rispetto al loro mero superamento attraverso il procedimento speciale di riammissione. La questione della decorrenza amministrativa era estranea al ricorso originario e non avrebbe comunque potuto derivare dall'accoglimento della domanda di riammissione, poiché tale rimedio non prevede la coincidenza tra decorrenza giuridica e amministrativa. È stata confermata anche l'improcedibilità del primo ricorso per motivi aggiunti: il provvedimento di immissione con riserva aveva natura provvisoria ed era stato sostituito e assorbito dall'immissione definitiva. Quanto ai secondi motivi aggiunti e alla restitutio in integrum, il giudice ha ritenuto operante il giudicato formatosi sulla sentenza resa in sede di ottemperanza. Quest'ultima aveva esaminato nel merito la stessa pretesa sostanziale, accertando la legittimità della decorrenza amministrativa al 16 febbraio 2022 e l'inesistenza del diritto agli emolumenti anteriori all'effettiva incorporazione. Tali statuizioni non erano obiter dicta, ma costituivano interpretazione integrativa del giudicato e vincolavano le parti ai sensi dell'art. 2909 c.c. La decorrenza giuridica riguarda la collocazione nel ruolo e la ricostruzione ordinamentale, mentre quella amministrativa produce effetti economici e funzionali dalla data di effettiva incorporazione; la loro non coincidenza è quindi legittima. La restitutio in integrum è stata comunque esclusa perché riferibile a una ritardata assunzione e non all'interruzione di un rapporto già in corso: in assenza di prestazione lavorativa non maturano retribuzioni, potendo le differenze essere chieste soltanto a titolo risarcitorio. La domanda risarcitoria è stata respinta: per i provvedimenti del 2017 mancava la colpa dell'Amministrazione, espressamente esclusa dalla precedente sentenza di annullamento; per i decreti del 2022 mancava l'ingiustizia del danno, essendo stata accertata la legittimità della decorrenza amministrativa; per i danni non patrimoniali mancavano allegazione e prova. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della vicenda, la novità delle questioni e l'assenza di sostanziale attività difensiva del Ministero.

Norme richiamate

• artt. 704, comma 1-bis, e 2204-bis d.lgs. 66/2010

  Disciplinano un procedimento speciale, attivabile su istanza di parte, per la riammissione alle procedure di immissione nel ruolo VSP dei militari esclusi per effetto di un procedimento penale poi conclusosi favorevolmente; non attribuiscono automaticamente la retrodatazione della decorrenza amministrativa alla decorrenza giuridica.

• art. 638 d.lgs. 66/2010

  «devono essere posseduti dalla data indicata nel bando e sino a quella dell’effettiva incorporazione»

  La deroga prevista dal procedimento speciale consente di valorizzare circostanze sopravvenute rispetto alla procedura, ma non comporta la coincidenza tra decorrenza giuridica e decorrenza amministrativa.

• art. 35 c.p.a.

  Consente la declaratoria di improcedibilità quando, anche per il sopravvenire di fatti nuovi, viene meno l'interesse alla decisione; tale conseguenza è legittima quando l'Amministrazione attribuisce il medesimo bene della vita perseguito con il ricorso.

• art. 112 c.p.a.

  Delimita il giudizio di ottemperanza all'esecuzione del giudicato, senza impedire al giudice dell'ottemperanza di interpretare e integrare il precetto contenuto nella sentenza da eseguire.

• art. 2909 c.c.

  Le statuizioni di merito rese dal giudice dell'ottemperanza nell'interpretazione integrativa del giudicato vincolano le parti e precludono il successivo riesame della medesima questione sostanziale.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Le censure relative al diritto di difesa e al giusto processo sono state ritenute infondate, poiché l'improcedibilità dei primi giudizi non ha impedito l'esame della questione della decorrenza, riproposta nei successivi motivi aggiunti.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce, insieme all'art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679, la base per l'oscuramento dei dati identificativi della parte.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

Massime di principio

• Quando, nel corso del giudizio, l'amministrazione attribuisce al ricorrente il medesimo bene della vita perseguito con il ricorso, anche attraverso un procedimento diverso da quello originariamente azionato, viene meno l'interesse alla decisione e il ricorso deve essere dichiarato improcedibile; ciò vale a maggior ragione quando il nuovo provvedimento attribuisce un'utilità più ampia, rimuovendo ab origine gli atti lesivi anziché limitarsi a superarli per il futuro.
• Un provvedimento amministrativo adottato con riserva e avente natura provvisoria è sostituito e assorbito dal successivo provvedimento definitivo che disciplina stabilmente la medesima posizione; l'impugnazione del primo diviene pertanto improcedibile, purché le contestazioni sostanziali possano essere riproposte contro l'atto definitivo.
• Le statuizioni con cui il giudice dell'ottemperanza interpreta e integra il contenuto precettivo della sentenza da eseguire, accertando in concreto la legittimità dell'azione amministrativa e delle conseguenze economiche del giudicato, costituiscono statuizioni di merito e non obiter dicta; esse producono giudicato inter partes e precludono il successivo riesame della stessa pretesa sostanziale in un giudizio ordinario di cognizione.
• Nel rapporto di impiego pubblico, la decorrenza giuridica dell'immissione individua la collocazione nel ruolo e la ricostruzione della posizione ordinamentale, mentre la decorrenza amministrativa produce effetti economici e funzionali dalla data di effettiva incorporazione o assunzione in servizio; è quindi legittimo che le due decorrenze non coincidano.
• La restitutio in integrum e la ricostruzione degli effetti economici presuppongono l'illegittima sospensione o interruzione di un rapporto di impiego già in corso. In caso di ritardata assunzione o immissione conseguente all'illegittimità di atti concorsuali, in assenza di prestazione lavorativa non maturano retribuzioni, ferma la possibilità di domandare, se ne ricorrono i presupposti, il risarcimento del danno.
• Il risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo richiede, oltre all'illegittimità, l'elemento soggettivo della colpa dell'amministrazione, l'ingiustizia del danno e la prova del pregiudizio; la colpa può essere esclusa quando l'illegittimità dipende dall'interpretazione di un quadro normativo non univoco, mentre il danno non patrimoniale non è in re ipsa.

Come è indicizzato