Sentenza n. 1815/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio l’autorizzazione rilasciata pochi mesi prima ai sensi dell’art. 208 d.lgs. 152/2006. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela, sostenendo che il contraddittorio avrebbe consentito di rappresentare elementi rilevanti sulla non necessità della valutazione di incidenza e del parere della Soprintendenza. Ha inoltre denunciato il difetto di motivazione, poiché il decreto si sarebbe limitato a rilevare l’illegittimità originaria dell’autorizzazione senza indicare un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, né ponderare l’affidamento della società e gli altri interessi coinvolti. Nel merito, ha contestato che il procedimento autorizzatorio fosse carente per la mancata acquisizione della determinazione comunale in materia di VINCA e del parere della Soprintendenza, richiamando la disciplina regionale sulla localizzazione degli impianti, la distanza dal sito Natura 2000, l’assenza di aumento delle emissioni o mutamento catastale e la non sottoposizione dell’area portuale al vincolo paesaggistico costiero. Ha altresì sostenuto che l’eventuale dissenso avrebbe dovuto essere manifestato nella conferenza di servizi e che il silenzio delle amministrazioni coinvolte equivalesse ad assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990. La Regione ha sostenuto che la mancata comunicazione di avvio non fosse invalidante, non essendo stati indicati elementi idonei a determinare un diverso esito, e che il decreto fosse adeguatamente motivato con riferimento alla mancata acquisizione degli atti ambientali e paesaggistici.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il decreto di annullamento d’ufficio. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla violazione dell’art. 7 l. 241/1990. In materia di autotutela su un provvedimento favorevole, la comunicazione di avvio costituisce regola generale, necessaria per consentire al destinatario di rappresentare fatti e osservazioni utili sia alla tutela della propria posizione sia alla ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto. L’eccezione è ammessa solo in presenza di particolari ragioni di urgenza, adeguatamente esplicitate nella motivazione, che nel caso concreto non erano state indicate. Il TAR ha inoltre rilevato il difetto di motivazione del provvedimento, che si limitava a evidenziare la mancata acquisizione della VINCA e del parere della Soprintendenza, senza esplicitare l’interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento, senza ponderare l’affidamento della società e senza confrontarsi con le deduzioni tecniche già formulate dalla ricorrente sulla non incidenza del progetto sul sito Natura 2000 e sull’insussistenza del vincolo paesaggistico. Le valutazioni dell’amministrazione non potevano essere integrate postumamente in giudizio. Il TAR ha escluso l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: la ricorrente aveva assolto l’onere di indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento, anche mediante consulenza tecnica di parte, e la Regione non aveva dimostrato che la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto del provvedimento. Il giudice ha richiamato anche l’art. 14-quater l. 241/1990, osservando che l’amministrazione procedente, a fronte della sollecitazione del Comune nonostante la mancata espressione tempestiva del relativo parere, avrebbe dovuto valutare l’autotutela nell’ambito della propria discrezionalità e previa nuova conferenza di servizi. Le spese sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria, quale regola generale, nei procedimenti di autotutela diretti al ritiro di provvedimenti favorevoli, salvo particolari ragioni di urgenza adeguatamente esplicitate.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di annullamento d’ufficio deve indicare le ragioni dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto e dare conto della ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990

  Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies.

  Le amministrazioni che non abbiano partecipato alla conferenza o non si siano espresse nei termini possono sollecitare l’autotutela, ma l’amministrazione procedente deve esercitare il relativo potere nell’ambito della propria discrezionalità e previa nuova conferenza di servizi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a sei mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge…

  L’annullamento d’ufficio richiede, oltre all’illegittimità originaria, un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità, la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e una motivazione adeguata; il potere è espressione di discrezionalità amministrativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio procedimentale derivante dall’omessa partecipazione non può essere considerato non invalidante quando il ricorrente abbia indicato elementi conoscitivi potenzialmente rilevanti e l’amministrazione non abbia provato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  La ricorrente ha invocato la regola dell’assenso senza condizioni derivante dal silenzio delle amministrazioni nella conferenza di servizi; il TAR ha deciso la causa sulla violazione delle garanzie partecipative e del difetto di motivazione, senza fondare su tale profilo l’accoglimento.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa dell’autorizzazione unica per la realizzazione e la gestione dell’impianto di stoccaggio e trasferimento di rifiuti.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  La Regione lo ha richiamato a fondamento dei principi di precauzione e prevenzione, ma tali richiami non hanno supplito all’obbligo di partecipazione e di motivazione dell’autotutela.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  La ricorrente ha contestato l’applicabilità del vincolo paesaggistico costiero all’area portuale; il TAR ha rilevato che il decreto non aveva adeguatamente esaminato le deduzioni della società sul punto.

Massime di principio

• L’esercizio dell’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, salvo particolari ragioni di urgenza adeguatamente esplicitate nel provvedimento finale.
• L’annullamento d’ufficio non può essere fondato sul solo ripristino della legalità violata: l’amministrazione deve indicare un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto e ponderarlo con l’affidamento del destinatario e con gli altri interessi coinvolti.
• La motivazione dell’annullamento d’ufficio deve confrontarsi con le deduzioni tecniche e difensive già rappresentate dal destinatario del provvedimento favorevole; la motivazione non può essere integrata mediante argomentazioni formulate per la prima volta in giudizio.
• Quando il privato indica specificamente gli elementi conoscitivi e tecnici che avrebbe introdotto nel procedimento se fosse stato previamente coinvolto, l’amministrazione deve dimostrare che tali apporti non avrebbero potuto condurre a un diverso esito per poter invocare l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Nella conferenza di servizi, l’amministrazione procedente che valuti una sollecitazione all’autotutela deve rispettare le condizioni previste dall’art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990, inclusa, nei casi previsti, la previa indizione di una nuova conferenza di servizi.

Come è indicizzato