Sentenza n. 4965/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale di demolizione. Ha dedotto: violazione dell’art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001 ed eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria, sostenendo in particolare che l’ordinanza non avrebbe indicato con precisione l’area acquisibile al patrimonio comunale in caso di inottemperanza; violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; travisamento dei fatti ed erronea qualificazione dell’opera, che sarebbe stata una pertinenza urbanistica dell’edificio principale; violazione del d.P.R. 380/2001, carenza di istruttoria e illogicità per avere qualificato la struttura come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, anziché come pertinenza assoggettabile a CILA e sanzionabile soltanto pecuniariamente. La struttura consisteva in sei pilastri in ferro imbullonati su una platea in calcestruzzo, con copertura a falda, dimensioni di circa 10 per 6 metri e altezza variabile da 3,50 a 2,50 metri, realizzata in aderenza a un’abitazione situata in area vincolata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di genericità dell’appello, ritenendo che i motivi individuassero con sufficiente chiarezza i vizi della sentenza impugnata. Nel merito ha rigettato tutti i motivi. Quanto all’acquisizione gratuita, ha ritenuto che l’immobile abusivo fosse sufficientemente identificato nell’ordinanza mediante dati catastali, urbanistici e descrizione architettonica. Ha inoltre affermato che l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura meramente dichiarativa: l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale si verifica automaticamente allo scadere del termine per demolire e il successivo accertamento formalizza l’effetto già prodotto, sicché l’eventuale mancata compiuta indicazione dell’area nel provvedimento demolitorio non determina l’illegittimità dell’atto, potendo l’area essere precisata nel successivo procedimento di acquisizione. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che il Comune aveva comunque comunicato l’avvio del procedimento, senza riuscire a recapitarlo per irreperibilità del destinatario. In ogni caso, sia l’ordinanza di demolizione sia l’acquisizione conseguente all’inottemperanza sono espressione di poteri sanzionatori e vincolati; pertanto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il vizio partecipativo non avrebbe potuto condurre all’annullamento, non essendo stato dimostrato che il contenuto dell’atto avrebbe potuto essere diverso. La struttura non è stata qualificata come pertinenza urbanistica, perché le sue dimensioni, consistenza e caratteristiche funzionali le conferivano autonomia rispetto all’edificio principale e consentivano un’utilizzazione diversa. La mera realizzazione in aderenza all’abitazione non era sufficiente a dimostrare il rapporto pertinenziale. Inoltre, trattandosi di intervento incidente su area vincolata e comportante un innesto volumetrico con alterazione dello stato dei luoghi, la demolizione sarebbe stata comunque doverosa anche a voler riconoscere la natura pertinenziale dell’opera. Infine, la struttura è stata qualificata come nuova costruzione, poiché introduceva nuova volumetria ed era stabilmente infissa al suolo mediante pilastri imbullonati, con impatto urbanistico sul territorio; era quindi necessario il permesso di costruire, oltre all’autorizzazione paesaggistica. L’appello è stato definitivamente rigettato, con condanna dell’appellante al pagamento di 4.000 euro di spese processuali.

Norme richiamate

• art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001

  “l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione ha valenza di titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari”

  L’accertamento dell’inottemperanza ha natura meramente dichiarativa e formalizza l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, che si verifica automaticamente allo scadere del termine assegnato per la demolizione; la mancata indicazione completa dell’area nel provvedimento demolitorio può essere colmata nel successivo procedimento di acquisizione.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento dell’ordinanza di demolizione quando il potere esercitato è vincolato e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio relativo alla partecipazione procedimentale non è invalidante quando l’amministrazione dimostra, o risulta evidente, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  In presenza di interventi edilizi abusivi, anche su area vincolata, l’ordine di demolizione costituisce esercizio di un potere sanzionatorio vincolato.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di nuova volumetria stabilmente infissa al suolo e dotata di apprezzabile impatto urbanistico costituisce nuova costruzione e richiede il permesso di costruire.

• artt. 149, lett. a), e 167, comma 1, d.lgs. 42/2004

  La realizzazione, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, di un innesto volumetrico idoneo ad alterare lo stato dei luoghi non è sottratta al rimedio demolitorio per il solo fatto di essere qualificata come pertinenza.

Massime di principio

• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione ha natura meramente dichiarativa: l’acquisizione gratuita dell’opera abusiva e dell’area nei limiti previsti dalla legge si produce automaticamente allo scadere del termine per adempiere, mentre l’accertamento successivo formalizza l’effetto già verificatosi e consente l’immissione in possesso e la trascrizione.
• La mancata compiuta indicazione dell’area acquisibile nell’ordinanza di demolizione non determina necessariamente l’illegittimità dell’atto quando l’abuso sia comunque sufficientemente identificato e l’area possa essere precisata nel successivo procedimento di acquisizione.
• L’ordinanza di demolizione relativa a un abuso edilizio costituisce espressione di un potere sanzionatorio e vincolato; pertanto, la mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento quando sia dimostrato che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La pertinenza urbanistica ricorre soltanto per opere di modeste dimensioni, accessorie e strumentali rispetto all’edificio principale, prive di autonoma funzione e non suscettibili di diversa utilizzazione economica; una struttura di circa 60 mq, dotata di propria consistenza e autonomia funzionale, non può essere qualificata come pertinenza per il solo fatto di essere realizzata in aderenza all’edificio principale.
• La realizzazione di una struttura che introduce nuova volumetria, è stabilmente infissa al suolo e produce un apprezzabile impatto urbanistico integra una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire; la qualificazione come pertinenza non può essere invocata quando l’intervento, insistendo su area vincolata, comporti un significativo impatto paesaggistico e un’alterazione dello stato dei luoghi.

Come è indicizzato