Ordinanza del 02/03/2017 n. 48 - Corte Costituzionale

Disciplina dei giochi e delle scommesse e ordine delle verifiche giudiziali

L’ordinanza riguarda la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Bari nell’ambito di un procedimento penale per esercizio abusivo dell’attività di gioco o scommessa. La Corte costituzionale ha stabilito che, quando il giudice nazionale ritiene che la normativa interna contrasti con norme dell’Unione europea dotate di efficacia diretta, deve prima risolvere la questione di compatibilità europea. Solo dopo tale verifica può eventualmente assumere rilievo una questione di legittimità costituzionale in via incidentale.

Norme censurate

Il Tribunale di Bari aveva impugnato l’art. 4, commi 1 e 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, in combinato disposto con:

• l’art. 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza;
• l’art. 10, comma 9-octies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44;
• l’art. 2, commi 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73.

La censura era riferita agli artt. 3, 25 e 41 della Costituzione e agli artt. 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, già artt. 43 e 49 del Trattato CE.

Contenuto della disciplina contestata

Il giudice rimettente riteneva costituzionalmente ed eurounitariamente problematiche tre componenti della disciplina:

• la possibilità di indire una gara nazionale per nuove concessioni di durata inferiore rispetto a quelle precedentemente rilasciate, senza revocare queste ultime;
• la limitazione della raccolta dei giochi con vincita in denaro ai luoghi e alle modalità previste dalla convenzione di concessione, con esclusione di altre sedi, modalità o apparecchiature idonee a consentire la partecipazione telematica;
• l’applicazione di sanzioni penali nei confronti di soggetti privi dell’autorizzazione di polizia prevista dall’art. 88 del TULPS per mancanza della concessione, anche quando il diniego fosse collegato a irregolarità commesse nella procedura di gara e il soggetto possedesse i requisiti di affidabilità previsti dall’ordinamento.

Procedimento principale

L’imputato era accusato di avere organizzato la raccolta telematica di scommesse su eventi sportivi per conto di una società di diritto maltese, senza possedere i necessari titoli abilitativi. L’attività era stata accertata dalla Guardia di finanza nei locali utilizzati dall’imputato, con il sequestro di nove videoterminali.

Il sistema italiano subordinava l’esercizio organizzato della raccolta e gestione delle scommesse a due distinti titoli:

• una concessione rilasciata dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, all’esito di una gara pubblica e nell’ambito di un numero limitato di titoli;
• l’autorizzazione di polizia prevista dall’art. 88 del TULPS, il cui rilascio presupponeva il possesso della concessione.

L’autorizzazione era stata negata perché la società maltese affiliata all’imputato, pur essendo autorizzata nello Stato di origine, non disponeva della concessione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.

Argomenti del Tribunale di Bari sul diritto dell’Unione

Il Tribunale richiamava la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui il regime nazionale delle concessioni e delle autorizzazioni per la raccolta di scommesse può costituire una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi garantite dagli artt. 43 e 49 del Trattato CE, oggi artt. 49 e 56 TFUE.

In particolare, erano richiamate:

• la sentenza 6 novembre 2003, causa C-243/01, Gambelli e altri;
• la sentenza della Grande Sezione 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica e altri;
• la sentenza 16 febbraio 2012, cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa e Cifone.

Secondo tali principi, le restrizioni alle libertà fondamentali possono essere ammesse solo se giustificate da esigenze imperative di interesse generale, come la prevenzione delle attività criminali o fraudolente, e purché siano necessarie, proporzionate e non discriminatorie. Inoltre, non può essere sanzionato penalmente chi raccolga scommesse senza concessione o autorizzazione quando il loro diniego sia avvenuto in violazione del diritto dell’Unione.

Il rimettente riteneva che la gara del 26 luglio 2012 fosse discriminatoria, poiché prevedeva nuove concessioni di durata triennale, invece che novennale come quelle precedenti, senza revocare queste ultime. Tale differenza, a suo avviso, avrebbe favorito gli operatori già presenti, consentendo loro di conservare posizioni acquisite in violazione del diritto europeo e rendendo più difficile un’adeguata remunerazione degli investimenti dei nuovi operatori.

Il Tribunale richiamava anche la sentenza della Corte di giustizia 22 gennaio 2015, causa C-463/13, S.I.B. Ltd. e S.M. Ltd., menzionata dall’Avvocatura dello Stato, che aveva escluso il contrasto con il diritto dell’Unione della minore durata delle concessioni attribuite con la gara del 2012.

Censure costituzionali

Il giudice rimettente sosteneva che il contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE determinasse anche una violazione degli artt. 3, 25 e 41 Cost. In particolare, prospettava lesioni:

• del principio di uguaglianza, per il trattamento asseritamente deteriore riservato ai nuovi operatori rispetto ai titolari delle concessioni precedenti;
• del principio di legalità in materia penale, per l’applicazione della sanzione penale a soggetti esclusi dal sistema concessorio in condizioni ritenute incompatibili con il diritto europeo;
• della libertà di iniziativa economica, per le restrizioni all’accesso e all’esercizio dell’attività di raccolta delle scommesse.

Il Tribunale riteneva che la sola disapplicazione della normativa interna nel caso concreto non fosse sufficiente a garantire la certezza del diritto, poiché le disposizioni sarebbero rimaste formalmente vigenti e avrebbero potuto continuare a essere applicate da altri magistrati. Per tale ragione chiedeva una declaratoria formale di illegittimità costituzionale, anche parziale e interpretativa.

Principio affermato dalla Corte costituzionale

La Corte ha ricordato la propria giurisprudenza, fondata sull’art. 11 Cost. e avviata con la sentenza n. 170 del 1984, secondo cui il giudice nazionale deve dare piena e immediata applicazione alle norme dell’Unione europea dotate di efficacia diretta e deve non applicare le norme interne con esse incompatibili.

Qualora sussistano dubbi interpretativi o applicativi, il giudice può effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE. La Corte costituzionale interviene invece quando venga in rilievo il limite dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona, limite che può essere sottoposto esclusivamente al suo sindacato.

Priorità della compatibilità europea rispetto alla questione costituzionale

La Corte ha ritenuto insostenibile la tesi del Tribunale, secondo cui l’incidente di costituzionalità dovrebbe precedere la verifica della compatibilità con il diritto dell’Unione.

La questione europea costituisce un prius logico e giuridico rispetto alla questione di legittimità costituzionale in via incidentale perché incide direttamente sull’applicabilità della norma interna nel giudizio principale e, quindi, sulla rilevanza della questione costituzionale.

Nel caso concreto, lo stesso Tribunale affermava di ritenere sussistente il contrasto tra le disposizioni nazionali e gli artt. 49 e 56 TFUE. Secondo la ricostruzione del giudice rimettente, pertanto, egli non avrebbe dovuto applicare la normativa interna e, in particolare, la fattispecie incriminatrice dell’art. 4, commi 1 e 4-bis, della legge n. 401/1989.

Ne conseguiva l’incongruenza della motivazione sulla rilevanza: la questione di costituzionalità riguardava una disciplina che, nella prospettiva adottata dal rimettente, non avrebbe dovuto essere applicata nel procedimento penale.

Irrilevanza delle esigenze di uniformità interpretativa

La Corte ha escluso che la necessità di evitare decisioni divergenti tra giudici o pubblici ministeri potesse modificare tale conclusione. L’eventualità che altri organi giudiziari non condividessero la valutazione di incompatibilità con il diritto dell’Unione non rende rilevante una questione che, secondo il giudice rimettente stesso, non incideva sull’esito del giudizio principale.

L’esigenza di assicurare uniformità interpretativa non può quindi sovvertire le regole del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

Decisione

Con ordinanza pronunciata il 7 febbraio 2017 e depositata il 2 marzo 2017, la Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Bari.

La decisione non contiene una valutazione di merito sulla conformità della disciplina nazionale agli artt. 3, 25 e 41 Cost. o agli artt. 49 e 56 TFUE. Essa si fonda esclusivamente sull’ordine logico delle verifiche: il giudice comune avrebbe dovuto preliminarmente esaminare la compatibilità della normativa con il diritto dell’Unione, eventualmente mediante rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, e applicare direttamente le conseguenze derivanti da tale accertamento.