Sentenza n. 3873/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante chiedeva il risarcimento dei danni asseritamente subiti per il ritardato transito nei ruoli civili del Ministero, quantificati in euro 5.974,09 per il mancato percepimento del Fondo unico amministrazione e della cartolarizzazione nel periodo dal 13 aprile 2013 al 14 aprile 2014, nonché in euro 2.935,00 per il mancato integrale godimento, nell’anno fiscale 2013, della detrazione per spese di ristrutturazione edilizia. Il ritardo era derivato dalla sospensione della procedura di transito, disposta in ragione della pendenza di un procedimento penale militare; tali provvedimenti erano stati successivamente annullati dal TAR Lazio. In un precedente giudizio il ricorrente aveva ottenuto il riconoscimento delle differenze tra il trattamento economico ridotto percepito durante la sospensione e la retribuzione ordinaria piena spettante al personale civile. Il TAR Emilia-Romagna aveva dichiarato inammissibile la nuova domanda ritenendola coperta dal ne bis in idem e dal giudicato, anche quale domanda rientrante nel deducibile del precedente giudizio. Con il primo motivo d’appello è stata dedotta la violazione degli artt. 2909 c.c. e 39 c.p.a., sostenendo che le pretese per le componenti accessorie e per il danno fiscale non coincidevano con le differenze retributive ordinarie già riconosciute. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 32 e 114 c.p.a., sostenendo che, ove la domanda fosse stata riferita all’esecuzione del precedente giudicato, il TAR avrebbe dovuto qualificarla come azione di ottemperanza. Il Ministero ha riproposto l’eccezione di tardività dell’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., nonché l’eccezione di inammissibilità per mancata proposizione dell’ottemperanza, contestando anche il merito della pretesa.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata, sebbene con motivazione parzialmente diversa. Il Consiglio di Stato ha escluso che le pretese fossero coperte dal ne bis in idem o dal giudicato precedente: le componenti del Fondo unico amministrazione e della cartolarizzazione sono voci accessorie e variabili, subordinate a presupposti propri quali la presenza effettiva, la partecipazione ai processi lavorativi, il rendimento e i risultati dell’ufficio; il danno fiscale costituisce invece una pretesa risarcitoria autonoma. Tali domande non coincidevano quindi con quella, già definita, relativa alla retribuzione ordinaria e non rientravano nel deducibile, poiché non costituivano precedenti logici necessari né articolazioni inscindibili della pretesa retributiva. È stata tuttavia dichiarata l’irricevibilità per tardività della domanda risarcitoria: il fatto causativo del danno era costituito dai provvedimenti che avevano sospeso la procedura di transito, già annullati dal TAR Lazio, e la domanda avrebbe dovuto essere proposta nel giudizio di annullamento o, al più tardi, entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a. Il ricorso notificato il 4 novembre 2022 era tardivo. Il giudice ha inoltre rilevato che la domanda non poteva essere qualificata come ottemperanza, poiché il precedente giudicato non conteneva uno specifico comando relativo alle componenti accessorie o al danno fiscale e l’interessato le aveva prospettate come danni risarcibili autonomamente. Anche nel merito le pretese sarebbero state infondate. Quanto alle componenti accessorie, si trattava di perdita di chance, ma l’appellante non aveva provato una concreta e seria probabilità di conseguirle né aveva fornito parametri individuali riferibili all’ufficio di effettiva assegnazione; il raffronto con le buste paga di un collega di pari fascia e livello costituiva soltanto un dato medio, riferito peraltro a un diverso ufficio. Quanto al danno IRPEF, la quantificazione era documentalmente errata, perché poneva a confronto la detrazione del 2014 con le ritenute del 2013. Per il 2013 la detrazione per ristrutturazione era pari a euro 2.400,00 e l’eventuale incapienza fiscale ammontava a soli euro 127,00; inoltre, tale pregiudizio non era causalmente riconducibile in via diretta e necessaria all’operato dell’Amministrazione, dipendendo dall’interazione tra reddito ridotto, scelta di sostenere le spese detraibili nel 2013 e meccanismo della detrazione. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza

  La domanda risarcitoria derivante dall’illegittimità di un provvedimento impugnato deve essere proposta nel giudizio di annullamento o entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza; il termine ha natura decadenziale.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio esterno consente di applicare al processo amministrativo il principio del ne bis in idem, che impedisce la riproposizione di una domanda coincidente, quanto a parti, petitum e causa petendi, con una domanda già decisa.

• art. 112 c.p.a.

  L’azione di ottemperanza non è esperibile per ottenere voci non comprese nello specifico comando contenuto nel giudicato e prospettate dalla parte come autonome pretese risarcitorie.

• art. 32 c.p.a.

  La qualificazione della domanda non consente di trasformare in azione di ottemperanza una pretesa che, per fondamento e oggetto, è stata proposta come domanda risarcitoria autonoma.

• art. 916 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  La disposizione è richiamata quale base della sospensione precauzionale dall’impiego del militare in pendenza del procedimento penale.

• art. 920 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  La disposizione è richiamata quale fondamento del trattamento economico ridotto spettante durante la sospensione precauzionale dall’impiego.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 aprile 2002

  La disposizione è richiamata per individuare il termine di 150 giorni per la conclusione della procedura di transito e la formazione del silenzio-assenso.

• art. 2909 c.c.

  La norma è invocata in relazione all’efficacia del giudicato; il giudice esclude che il precedente giudicato retributivo copra le autonome pretese risarcitorie per componenti accessorie e danno fiscale.

Massime di principio

• Quando una precedente sentenza ha riconosciuto differenze retributive ordinarie derivanti dalla retrodatazione degli effetti economici di un rapporto di impiego, il relativo giudicato non copre automaticamente voci accessorie e variabili subordinate a presupposti propri di maturazione, né autonome pretese risarcitorie fondate su un danno fiscale.
• Il principio del ne bis in idem nel processo amministrativo opera solo quando la nuova domanda coincide con quella già decisa quanto a parti, petitum e causa petendi; non ricorre tale identità quando la nuova pretesa è fondata su un distinto titolo risarcitorio e su presupposti sostanziali autonomi.
• La domanda risarcitoria derivante dall’illegittimità di un provvedimento deve essere proposta nel giudizio di annullamento o, al più tardi, entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza; la proposizione oltre tale termine comporta l’irricevibilità per decadenza.
• L’azione di ottemperanza non può essere utilizzata per conseguire somme o utilità non contemplate dal comando specifico del giudicato, quando tali pretese siano fondate su fatti costitutivi autonomi e siano state prospettate come risarcimento del danno.
• Il risarcimento per perdita di chance richiede la prova, a carico del danneggiato, di una concreta e seria probabilità di conseguire il bene della vita, del nesso causale con l’illecito e dell’entità del danno; non sono sufficienti dati medi o il raffronto con la posizione economica di un collega operante presso un diverso ufficio.
• Il danno fiscale da incapienza delle detrazioni non è causalmente imputabile in via automatica alla riduzione del reddito derivante dall’azione amministrativa, quando il pregiudizio dipenda anche dalla scelta del contribuente di sostenere spese detraibili in una determinata annualità e dalla concreta applicazione del meccanismo fiscale.

Come è indicizzato