Sentenza n. 1880/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il parere contrario della Soprintendenza del 19 febbraio 2026 e il conseguente diniego comunale dell’11 marzo 2026, relativi alle opere residue presso il complesso turistico di Positano, dopo la rimozione di alcune opere ritenute non sanabili. Hanno chiesto anche la declaratoria di nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sulle decisioni del TAR e del Consiglio di Stato che avevano annullato le precedenti ordinanze di demolizione e valutato la legittimità dell’immobile e la sanabilità di varie opere. Con il primo motivo hanno dedotto nullità ed elusione del giudicato, errore di fatto, arbitrarietà, sviamento, contraddittorietà e difetto d’istruttoria. Con il secondo hanno contestato che la Soprintendenza avesse concentrato l’esame sulla legittimità urbanistico-edilizia dello stato complessivo del fabbricato, invertito l’onere della prova e omesso un’adeguata valutazione della documentazione prodotta. Con il terzo hanno censurato l’illogicità, contraddittorietà e arbitrarietà della valutazione delle singole opere e il difetto di motivazione. Con il quarto hanno dedotto l’illegittimità derivata del diniego comunale e la violazione della disciplina edilizia e urbanistica. La Soprintendenza aveva fondato il parere negativo sulla mancata dimostrazione della legittimità di presunti ampliamenti volumetrici, anche mediante confronto con le planimetrie catastali del 1939, senza svolgere una valutazione paesaggistica puntuale delle opere oggetto della domanda.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto fondato il nucleo delle censure relativo al contrasto del parere con i precedenti giudicati e, soprattutto, al difetto d’istruttoria e di motivazione: le precedenti decisioni avevano già riconosciuto la legittimità urbanistico-paesaggistica dell’immobile nel suo complesso e valutato le singole opere contestate, mentre la Soprintendenza ha opposto la mancata prova della legittimità di ampliamenti senza esaminare la compatibilità paesaggistica delle opere oggetto della nuova istanza. Il giudice ha inoltre escluso che le planimetrie catastali del 1939 potessero costituire, da sole, un ostacolo decisivo all’esame, non essendo determinanti per accertare la legittimità urbanistico-edilizia. Nell’ambito dell’accertamento semplificato ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare puntualmente le caratteristiche delle opere, le possibili prescrizioni o misure di mitigazione, i valori paesaggistici attuali e gli effetti concreti della demolizione sul contesto tutelato, con motivazione adeguata. Le ulteriori doglianze sono state assorbite. Sono stati annullati il parere della Soprintendenza e il diniego comunale, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti conformi alla decisione. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato ai ricorrenti a carico della Soprintendenza.

Norme richiamate

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  la norma, discostandosi dal tradizionale paradigma della doppia conformità, consente la regolarizzazione degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla s.c.i.a. alternativa al permesso, ovvero realizzati in assenza o difformità dalla s.c.i.a., purché gli stessi risultino conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione dell’istanza, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

  La regolarizzazione semplificata presuppone la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’istanza e ai requisiti edilizi vigenti al momento della realizzazione; la disciplina comprende anche la valutazione paesaggistica postuma nei casi previsti dal comma 4.

• art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  di rilievo nel caso in esame il quarto comma dell’art. 36-bis t.u. edilizia che estende l’ambito applicativo dell’accertamento di conformità semplificato a interventi realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, allorché l’amministrazione procedente richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo un parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento.

  L’accertamento semplificato si estende agli interventi realizzati senza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica e richiede il parere vincolante dell’autorità preposta al vincolo.

• art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La disciplina, pur applicabile qualora gli interventi abbiano comportato la creazione di nuove superfici o volumi, ovvero l’incremento di quelli legittimamente realizzati, individua un termine perentorio di centottanta giorni per la conclusione del procedimento, previa acquisizione del suddetto parere che la soprintendenza è tenuta a rendere entro novanta giorni decorsi i quali si forma il silenzio assenso.

  La procedura può riguardare anche interventi con nuove superfici o volumi; il procedimento deve concludersi entro centottanta giorni e il parere della Soprintendenza va reso entro novanta giorni, decorso il quale si forma il silenzio-assenso.

• art. 17-bis, comma 3, l. 241/1990

  Tale novella è inquadrabile alla luce di una traiettoria evolutiva ordinamentale caratterizzata da un evidente favor per la conservazione dell’edilizia esistente, mediante l’introduzione di un procedimento ispirato al principio di semplificazione amministrativa tipizzato dall’art. 17-bis, comma 3, l. n. 241/1990

  Il procedimento di accertamento semplificato è ricondotto dal giudice alla semplificazione amministrativa e a un favor per la conservazione dell’edilizia esistente.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  Tale novella è inquadrabile alla luce di una traiettoria evolutiva ordinamentale caratterizzata da un evidente favor per la conservazione dell’edilizia esistente, mediante l’introduzione di un procedimento ispirato al principio di semplificazione amministrativa tipizzato dall’art. 17-bis, comma 3, l. n. 241/1990 e con una duplice deviazione rispetto all’accertamento di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167, commi 4 e 5, d. lgs. n. 42/2004: - la possibilità di autorizzazione paesaggistica in sanatoria per le opere determinanti incremento di volumi e di superfici, in deroga a quanto previsto dal comma 4 dell’art. 167 citato, il che origina una potenziale antinomia risolvibile secondo il criterio cronologico (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. I, 12 maggio 2025, n. 847); - la previsione esplicita del silenzio assenso, laddove il comma 5 del citato art. 167 del Codice dei beni culturali si limita a qualificare come “perentorio” il termine per il rilascio del parere da parte della soprintendenza.

  Nel coordinamento operato dal giudice, l’art. 36-bis consente la sanatoria paesaggistica anche per opere con incremento di volumi o superfici, in deroga al limite dell’art. 167, comma 4; inoltre prevede espressamente il silenzio-assenso, non ricavabile dalla sola previsione del termine perentorio dell’art. 167, comma 5.

• art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  la sopra richiamata sentenza n. 829/2020 di questo Tribunale ha ritenuto che le opere realizzate consistono in «una mera rimodulazione di spazi interni, al più riconducibile nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria non afferente a parti strutturali dell’edificio, quindi suscettibile di sanatoria, anche dal punto di vista paesaggistico (art.149, co.1 lett. a D.lgs.42/2004) e non passibile di provvedimento demolitorio.

  Il giudice richiama la precedente qualificazione delle opere interne non strutturali come interventi suscettibili di sanatoria paesaggistica e non soggetti a demolizione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma è richiamata nell’indicazione dell’atto di comunicazione dei motivi ostativi impugnato, ma la decisione non ne svolge un’applicazione o interpretazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti per sostenere la nullità e l’elusione del giudicato, ma il TAR ha accolto il ricorso per illegittimità da difetto d’istruttoria e carenza di motivazione, senza decidere la domanda di nullità.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  La disposizione è richiamata nella domanda di declaratoria di nullità per elusione del giudicato, ma il TAR non decide tale domanda in via autonoma.

• art. 36, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata dalla sentenza soltanto nel descrivere la disciplina dell’accertamento semplificato; la ratio decisoria applica l’art. 36-bis.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento di conformità semplificato ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, il parere paesaggistico postumo deve valutare la compatibilità delle opere oggetto dell’istanza e non può arrestarsi alla mancata dimostrazione della legittimità di altri elementi dello stato complessivo dell’immobile, quando tale presupposto risulti superato dai giudicati intervenuti.
• La valutazione di compatibilità paesaggistica postuma richiede un’istruttoria puntuale e una motivazione adeguata, riferite alle caratteristiche dimensionali e costruttive delle opere, ai valori paesaggistici del contesto attuale e alle eventuali prescrizioni o misure di mitigazione; deve inoltre spiegare perché la demolizione determinerebbe un concreto miglioramento dei valori tutelati.
• Le planimetrie catastali, in quanto formate sulla base di comunicazioni e dichiarazioni dei privati e soggette al più a riscontri formali, non sono da sole decisive per accertare la legittimità urbanistico-edilizia di un immobile.
• Il diniego comunale fondato integralmente sul parere paesaggistico illegittimo, e che ne recepisce pedissequamente le conclusioni, è a sua volta annullabile.

Come è indicizzato