Sentenza n. 6987/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’Autorità di Sistema Portuale ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della società di navigazione contro il diniego dell’autorizzazione allo svolgimento, ai sensi dell’art. 16, comma 3, l. n. 84/1994, delle sole operazioni di rizzaggio e derizzaggio di mezzi rotabili accompagnati da conducente a bordo della propria nave. Il primo motivo censurava l’omessa considerazione del carattere reiterativo della nuova istanza rispetto a quella già presentata nel 2021 ai sensi dell’art. 16, comma 4-bis, l. n. 84/1994 e definitivamente respinta con sentenza del TAR non appellata, sul presupposto che nel porto fosse presente un’impresa autorizzata e adeguatamente organizzata per l’intero ciclo delle operazioni portuali. Il secondo motivo riguardava l’erronea interpretazione dell’art. 16, comma 3: secondo l’Autorità, l’autorizzazione alle operazioni portuali riguarda il ciclo complessivo delle attività, mentre la possibilità di autorizzare singole prestazioni è prevista soltanto per i servizi portuali, individuati singolarmente o cumulativamente. La nuova istanza, formalmente riferita al comma 3, avrebbe quindi cercato di ottenere lo stesso risultato già negato in precedenza ai sensi del comma 4-bis. Il terzo motivo contestava la qualificazione come illegittimità derivata delle ulteriori ragioni poste a fondamento del diniego, relative all’insufficienza e non esclusività del personale, alla mancanza di una struttura organizzativa autonoma e stabile e al contrasto con il CCNL di settore. La società appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE sulla compatibilità dell’art. 16, comma 3, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di concorrenza e proporzionalità.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso originario. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il tenore letterale dell’art. 16, comma 3, l. n. 84/1994, letto insieme alle disposizioni regolamentari, preveda per le operazioni portuali un’autorizzazione riferita al ciclo complessivo delle attività, distinto dai servizi portuali, per i quali la legge consente espressamente l’autorizzazione di “uno o più” servizi, previa specifica individuazione nel titolo. Se il legislatore avesse voluto consentire anche per le operazioni portuali l’autorizzazione di una o più singole attività, avrebbe utilizzato la medesima formulazione. Il ciclo complessivo è stato individuato nell’insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento delle merci e degli altri materiali in ambito portuale, svolte dalle imprese autorizzate nella propria autonomia organizzativa. L’impresa che non possieda l’autorizzazione ex art. 16, comma 3, e non sia in grado di svolgere l’intero ciclo può chiedere l’autorizzazione all’autoproduzione di alcune operazioni ai sensi del comma 4-bis, ma soltanto quando non sia possibile soddisfare la domanda mediante imprese autorizzate o mediante il lavoro portuale temporaneo e nel rispetto delle ulteriori condizioni previste dalla norma. Nel caso concreto, la società aveva già ottenuto un diniego definitivo proprio per l’autoproduzione delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio, sicché la nuova istanza non poteva essere accolta come autorizzazione ex comma 3 limitata a un segmento del ciclo. Sono state inoltre escluse le ragioni di illegittimità derivata ritenute dal TAR: le contestazioni sull’organico, sull’autonomia organizzativa, sulla struttura dell’impresa e sulla conformità al CCNL costituivano profili autonomi del diniego. Il Consiglio di Stato ha negato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendo che la disciplina nazionale, così interpretata, non attribuisca diritti esclusivi né determini posizioni dominanti, anche perché consente lo svolgimento delle operazioni in conto proprio e in conto terzi e persegue prioritarie esigenze di sicurezza. Le spese del grado d’appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 16, comma 3, l. n. 84/1994

  Applicando i predetti principi ermeneutici al caso in esame il Collegio ritiene che il tenore letterale dei citati commi dell’art. 16, a differenza di quanto sostenuto dal giudice di primo grado, depone nel senso della previsione di un’autorizzazione relativa allo svolgimento del ciclo complessivo delle operazioni portuali, intendendosi per tale l’“insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, rese in àmbito portuale dalle imprese, autorizzate ai sensi dell'articolo 16, comma 3, della legge ciascuna nella propria autonomia organizzativa, finalizzato al passaggio del carico o di parte di esso da una nave ad un'altra o ad altra modalità di trasporto e viceversa” (art. 2, comma 2, d.m. n. 132/2001), diversamente da quanto prescritto per i servizi portuali, “riferiti a prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali”, che sono autorizzabili singolarmente o cumulativamente (“uno o più servizi portuali”), salva la loro specifica individuazione nel titolo abilitativo.

  L’autorizzazione prevista dal comma 3 per le operazioni portuali riguarda il ciclo complessivo delle attività e non una singola porzione dello stesso; la possibilità di autorizzare una o più prestazioni è prevista testualmente soltanto per i servizi portuali.

• art. 16, comma 4, l. n. 84/1994

  Anche alla luce dei principi affermati nella sentenza da ultimo citata appare allora ragionevole ritenere che l’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali, prevista dall’art. 16, comma 3, copre l’“insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, rese in àmbito portuale”, viene rilasciata previa verifica della sussistenza di tutti i requisiti di carattere personale e tecnico organizzativo, di capacità professionale e finanziaria di cui al successivo comma 4, come meglio precisati dal regolamento di cui al d.m. n. 585/1995, ed è assoggettata “al numero massimo” di cui al comma 7 in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico, assicurando, comunque, il massimo della concorrenza nel settore.

  Il rilascio dell’autorizzazione richiede la verifica dei requisiti personali, tecnico-organizzativi, professionali e finanziari previsti dalla legge e dal regolamento attuativo.

• art. 16, comma 4-bis, l. n. 84/1994

  Nell’ipotesi in cui l’impresa, come nel caso in esame, non abbia l’autorizzazione ex art. 16, comma 3, e non sia in grado di svolgere l’intero ciclo delle operazioni portuali, potrà chiedere l’autorizzazione alla cd. autoproduzione di alcune operazioni portuali, ai sensi del citato art. 16, comma 4 bis, se non “sia possibile soddisfare la domanda di svolgimento di operazioni portuali né mediante le imprese autorizzate ai sensi del comma 3 del presente articolo né tramite il ricorso all'impresa o all'agenzia per la fornitura di lavoro portuale temporaneo di cui, rispettivamente, ai commi 2 e 5 dell'articolo 17” e nel rispetto di tutte le condizioni dallo stesso previste.

  L’impresa priva dell’autorizzazione generale ex comma 3, che non possa svolgere l’intero ciclo, può ricorrere all’autoproduzione di singole operazioni solo alle condizioni restrittive previste dal comma 4-bis, inclusa l’impossibilità di soddisfare la domanda tramite imprese autorizzate o lavoro portuale temporaneo.

• art. 16, comma 7, l. n. 84/1994

  Anche alla luce dei principi affermati nella sentenza da ultimo citata appare allora ragionevole ritenere che l’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali, prevista dall’art. 16, comma 3, copre l’“insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, rese in àmbito portuale”, viene rilasciata previa verifica della sussistenza di tutti i requisiti di carattere personale e tecnico organizzativo, di capacità professionale e finanziaria di cui al successivo comma 4, come meglio precisati dal regolamento di cui al d.m. n. 585/1995, ed è assoggettata “al numero massimo” di cui al comma 7 in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico, assicurando, comunque, il massimo della concorrenza nel settore.

  Le autorizzazioni ex comma 3 sono soggette al numero massimo determinato in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico, con obbligo di assicurare il massimo della concorrenza.

• art. 2, comma 2, d.m. n. 132/2001

  Il tenore letterale dei citati commi dell’art. 16, a differenza di quanto sostenuto dal giudice di primo grado, depone nel senso della previsione di un’autorizzazione relativa allo svolgimento del ciclo complessivo delle operazioni portuali, intendendosi per tale l’“insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, rese in àmbito portuale dalle imprese, autorizzate ai sensi dell'articolo 16, comma 3, della legge ciascuna nella propria autonomia organizzativa, finalizzato al passaggio del carico o di parte di esso da una nave ad un'altra o ad altra modalità di trasporto e viceversa”.

  Il ciclo delle operazioni portuali comprende l’insieme delle attività di movimentazione delle merci svolte nell’ambito portuale, nell’autonomia organizzativa delle imprese autorizzate, finalizzate al trasferimento del carico verso altra nave o modalità di trasporto.

• art. 267 TFUE

  Non sussistono, infine, ad avviso del Collegio, i presupposti per interpellare la Corte di giustizia UE in sede di questione pregiudiziale sulla compatibilità con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi generali di concorrenza e proporzionalità dell’art. 16, comma 3, della legge n. 84/1994 “che condiziona il rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento di operazioni portuali in conto proprio all’esercizio di un intero ciclo portuale”.

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando il giudice ritenga che la disciplina interna, correttamente interpretata, non attribuisca diritti esclusivi né determini posizioni dominanti incompatibili con il diritto dell’Unione.

• art. 104 c.p.a.

  La società appellata ha eccepito l’inammissibilità, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., delle censure sollevate negli interventi ad adiuvandum relative alla sicurezza sul lavoro di cui ai d.lgs. n. 81/2008 e d.lgs. n. 272/1999, all’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di discrezionalità tecnica dell’amministrazione, ai principi eurounitari e alla legittimazione del dumping sociale, alla adeguatezza del personale, perché ampliative del thema decidendum delineato dalle doglianze formulate con l’appello.

  Nel giudizio d’appello non possono essere introdotte, mediante intervento ad adiuvandum, censure ampliative del thema decidendum definito dai motivi di appello.

Massime di principio

• L’autorizzazione prevista dall’art. 16, comma 3, l. n. 84/1994 per le operazioni portuali riguarda il ciclo complessivo delle operazioni, inteso come insieme delle attività di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento delle merci e degli altri materiali svolte nell’ambito portuale; non consente, di regola, l’autorizzazione limitata a un singolo segmento del ciclo.
• La possibilità di autorizzare singolarmente o cumulativamente una o più prestazioni è prevista dall’art. 16, comma 3, per i servizi portuali, non per le operazioni portuali, poiché il legislatore ha utilizzato per i servizi l’espressione specifica “uno o più” e ha richiesto la loro individuazione nel titolo abilitativo.
• L’impresa priva dell’autorizzazione ex art. 16, comma 3, che non sia in grado di svolgere l’intero ciclo delle operazioni portuali può chiedere l’autorizzazione all’autoproduzione di alcune operazioni ai sensi dell’art. 16, comma 4-bis, ma solo quando non sia possibile soddisfare la domanda tramite imprese autorizzate o lavoro portuale temporaneo e nel rispetto di tutte le condizioni previste dalla disposizione.
• Il rilascio dell’autorizzazione ex art. 16, comma 3, presuppone la verifica dei requisiti personali, tecnico-organizzativi, professionali e finanziari previsti dalla legge e dai regolamenti attuativi ed è soggetto al numero massimo di autorizzazioni fissato in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico, assicurando il massimo della concorrenza.
• La previsione di un’autorizzazione riferita al ciclo complessivo delle operazioni portuali non viola, di per sé, gli artt. 49 e 56 TFUE né i principi di concorrenza e proporzionalità, quando non attribuisce diritti esclusivi o posizioni dominanti e consente lo svolgimento delle operazioni sia in conto proprio sia in conto terzi, anche in ragione delle esigenze di sicurezza portuale.

Come è indicizzato