Sentenza del 12/05/2026 n. 73 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

R. spa era destinataria di un'ordinanza-ingiunzione (n. 76/2009) per avere impiegato, nella sede aziendale, lavoratori dello spettacolo privi del "certificato di agibilità" ENPALS nel periodo 11 febbraio 1999 - 3 aprile 2001, con la sanzione pecuniaria calcolata secondo l'allora vigente art. 6, comma 3, del d.lgs. 16 luglio 1947, n. 708. Successivamente l'art. 1, comma 1097, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 ha limitato l'obbligo del certificato escludendolo per i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato se il datore di lavoro effettua regolari versamenti contributivi e i lavoratori sono impiegati in locali di proprietà o di godimento personale dell'impresa (norma più favorevole). La questione principale è se la disciplina più favorevole del 2017 debba trovare applicazione retroattiva (lex mitior) ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore, non essendo previste disposizioni transitorie.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1097, della legge n. 205/2017 nella parte in cui non prevede l'applicazione retroattiva della disciplina più favorevole in materia di certificato di agibilità per i lavoratori dello spettacolo. La Corte ha ritenuto che la sanzione prevista dall'art. 6 del d.lgs. n. 708/1947 abbia natura punitiva ai sensi della CEDU (criteri Engel) e che la mancata previsione di retroattività della lex mitior non superi il "vaglio positivo di ragionevolezza" richiesto dagli artt. 3 e 117 Cost. (in relazione all'art. 7 CEDU). Perciò la disposizione legislativa censurata è stata dichiarata incostituzionale nella parte contestata. La questione sollevata in riferimento all'art. 117 Cost. in relazione all'art. 49 CDFUE è stata dichiarata inammissibile per insufficiente motivazione. Conseguenza pratica: la disciplina più favorevole deve trovare applicazione ai fatti pendenti/antecedenti e, quindi, le condotte come quella contestata a R. spa non sono più sanzionabili alla stregua della norma previgente.

Norme richiamate

• legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 1097

  l'obbligo del certificato di agibilità "non sussiste nei confronti dei lavoratori ... con contratto di lavoro subordinato qualora utilizzati nei locali di proprietà o di cui [il datore] abbia un diritto personale di godimento per i quali le medesime imprese effettuano regolari versamenti contributivi presso l'INPS"

  La Corte ha ritenuto che la norma abbia modificato in senso più favorevole l'art. 6 del d.lgs. n. 708/1947 escludendo l'obbligo per i lavoratori subordinati con contributi regolari; la mancata previsione di retroattività di tale beneficio costituisce violazione degli artt. 3 e 117 Cost., posto che la sanzione amministrativa ha natura punitiva agli effetti CEDU

• d.lgs. 16 luglio 1947, n. 708, art. 6

  le imprese "non [potessero] far agire ... i lavoratori ... che non [fossero] in possesso del certificato di agibilità"; sanzione: "euro 129 per ogni lavoratore e per ogni giornata di lavoro da ciascuno prestata"

  Norma originaria che prevedeva l'obbligo del certificato di agibilità e una sanzione pecuniaria fissa calcolata per giornata e lavoratore; la Corte ha qualificato tale sanzione come avente natura punitiva-afflittiva ai fini della CEDU

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1

  "Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati"

  Secondo la Corte l'art. 1 delimita l'applicazione retroattiva delle leggi sanzionatorie amministrative e, in assenza di una deroga espressa, impedisce l'automatica estensione della lex mitior; tuttavia, ove la sanzione sia riconducibile alla "materia penale" ai sensi CEDU, la mancata retroattività può essere sindacata per costituzionalità

• Codice penale, art. 2, commi 2-4

  principio della retroattività della legge più favorevole al reo (soggetto alle leggi penali)

  La Corte distingue il regime delle sanzioni penali formali (che hanno disciplina esplicita di retroattività) da quello delle sanzioni amministrative punitive: l'automatismo dell'art. 2 c.p. non vale per queste ultime, ma il principio di lex mitior trova fondamento costituzionale e convenzionale quando la misura ha natura punitiva

• Costituzione, art. 3

  Articolo invocato come fondamento costituzionale interno del principio di retroattività in mitius per ragioni di parità di trattamento; la Corte ha ritenuto che l'irretroattività della lex mitior violi il principio di uguaglianza se non giustificata da ragioni cogenti

• Costituzione, art. 117, primo comma

  Usato come tramite per valutare la conformità della disciplina nazionale agli obblighi internazionali (in particolare art. 7 CEDU); la Corte ha comunque statuito l'illegittimità della mancata retroattività sulla base congiunta degli standard costituzionali e convenzionali

• Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 7

  Richiamata nella giurisprudenza come fonte del principio della retroattività della lex mitior; la Corte ha applicato i criteri Engel della Corte EDU per qualificare la sanzione amministrativa come avente natura penale ai fini della Convenzione

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 49, par. 1

  Rilevante come parametro interpretativo laddove applicabile il diritto dell'Unione; la questione specifica invocata in riferimento a questo articolo (tramite art. 117 Cost.) è stata dichiarata inammissibile per insufficiente motivazione

• Preleggi, art. 11

  "La legge non dispone che per l'avvenire; e non ha effetto retroattivo"

  Principio generale che presuppone l'efficacia ultrattiva delle norme e che giustifica, in assenza di motivi costituzionali contrari, il regime non retroattivo delle leggi sanzionatorie amministrative

Massime di principio

• Se una sanzione amministrativa ha natura punitiva-afflittiva secondo i criteri Engel (qualificazione interna, natura/finalità della misura, grado di severità), il principio della lex mitior (retroattività della norma più favorevole) trova fondamento sia nell'art. 3 Cost. sia nell'art. 7 CEDU; pertanto la mancata previsione di retroattività da parte del legislatore può essere dichiarata incostituzionale
• Il giudice comune non può automaticamente applicare la lex mitior alle sanzioni amministrative punitive senza verificare se essa rientri nella "materia penale" ai sensi CEDU: in presenza di dubbi rilevanti e di assenza di transizione legislativa, deve essere investita la Corte costituzionale per un sindacato di legittimità costituzionale
• Per valutare se una sanzione amministrativa debba beneficiare della lex mitior occorre: 1) accertare la natura punitiva ai sensi della CEDU (Engel), 2) valutare se la legge posteriore sia effettivamente più favorevole, 3) verificare se la mancata retroattività sia giustificata da "ragioni cogenti di tutela di controinteressi di rango costituzionale" mediante il "vaglio positivo di ragionevolezza"
• Per i privati/aziende che subiscono sanzioni amministrative permanenti calcolate per durata (es. importo per giornata di lavoro), conviene eccepire la natura punitiva della sanzione e sostenere l'applicazione retroattiva della norma più favorevole invocando art. 3 Cost. e la giurisprudenza CEDU; in mancanza di certezza, chiedere il rinvio/censura costituzionale
• Per il legislatore, quando si modifica in mitius una disciplina sanzionatoria punitiva-afflittiva, è opportuno prevedere espressamente disposizioni transitorie che chiariscano l'efficacia nel tempo (retroattività o meno) per evitare pronunce di incostituzionalità e incertezza applicativa
• L'intervento della Corte costituzionale ha effetto erga omnes: in casi simili una pronuncia favorevole alla retroattività estende il beneficio a posizioni analoghe, con possibili conseguenze sull'annullamento di ordinanze-ingiunzioni e sulla rideterminazione di carichi sanzionatori