Cassazione Civile, Sentenza n. 2738/2021 del 05/02/2021

Esito

La controversia

Coimpresa allegava l'inadempimento della R.A.S. agli obblighi assunti con l'"Accordo" del 15 settembre 2000 (convenzioni per l'attuazione di un progetto di lottizzazione e un parco archeologico) poiché la R.A.S. aveva adottato il Piano Paesaggistico Regionale (PPR) del 2006 e disposto il blocco dei lavori, impedendo la realizzazione degli interventi e chiedeva il risarcimento dei danni per il blocco. Coimpresa sosteneva che dovesse applicarsi il regime transitorio favorevole dell'art. 15 delle NTA (consentendo la prosecuzione delle opere in presenza di PUC e convenzione efficace alla data di adozione del PPR). La R.A.S. eccepiva invece la non arbitrabilità della controversia, in quanto l'impresa agiva su posizioni di interesse legittimo soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo e non su diritti soggettivi devolvibili ad arbitrato.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso incidentale della R.A.S., ritenendo che la controversia verteva su interessi legittimi connessi all'attuazione dell'Accordo di programma e su atti amministrativi (adozione del PPR e sospensione lavori) devoluti alla giurisdizione amministrativa; pertanto la clausola compromissoria che aveva deferito la controversia ad arbitrato risultava invalida nella parte in cui comprendeva questioni di interesse legittimo. La Corte ha cassato senza rinvio la sentenza impugnata della Corte d'appello, dichiarato la nullità di entrambi i lodi arbitrali e compensato le spese di giudizio considerando la complessità della causa.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, legge 21 luglio 2000, n. 205 (richiamato) / art. 12 cod. proc. amm.

  Principio che limita la compromettibilità in arbitri delle controversie attinenti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: le controversie inerenti a interessi legittimi non sono derogabilmente devolvibili ad arbitrato

• art. 829, n. 4, cod. proc. civ.

  Rilevanza dei limiti oggettivi della convenzione arbitrale: la domanda che esuli dall'ambito della compromissione è estranea alla competenza arbitrale

• art. 15 Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PPR

  Disposizione transitoria invocata da Coimpresa che, secondo la società, avrebbe consentito la realizzazione degli interventi previsti da strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del PPR; la Corte ha ritenuto che la questione sulla corretta applicazione di tale norma fosse comunque di natura amministrativa e devoluta al giudice amministrativo

• art. 49 Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PPR

  Norma invocata dalla R.A.S. e ritenuta applicabile dal giudice amministrativo in base alla quale, nelle more dell'adeguamento dei piani urbanistici comunali al PPR, è vietata qualunque edificazione o azione che possa compromettere la tutela paesaggistica

• d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), art. 145, comma 3

  Attribuisce valore conformativo e prevalenza ai piani paesaggistici rispetto agli strumenti urbanistici, rafforzando la potestà pubblicistica di tutela paesaggistica esercitata con il PPR

• art. 27 legge 8 giugno 1990, n. 142 / art. 34 d.lgs. 267/2000 / art. 2, comma 203 lett. a) legge n. 662/1996

  Quadro normativo sugli "accordi di programma": tali accordi, specie se adottati con partecipazione di pubbliche amministrazioni, hanno natura e rilievo amministrativo e possono dar luogo a posizioni di interesse legittimo dei privati coinvolti

• art. 133 cod. proc. amm.

  Attribuisce al giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo

Massime di principio

• Le controversie relative all'esecuzione o all'interpretazione di accordi di programma stipulati con pubbliche amministrazioni vanno in primo luogo valutate sulla natura della posizione giuridica del privato: se si tratta di diritto soggettivo la controversia può essere compromessa in arbitrato; se si tratta di interesse legittimo la competenza spetta al giudice amministrativo e la clausola compromissoria è invalida nella parte che la sottrae a tale giurisdizione
• Se la pretesa risarcitoria è strettamente connessa a valutazioni sulla legittimità o sugli effetti di provvedimenti amministrativi (es. piani paesaggistici, sospensioni di lavori) la controversia è di competenza del giudice amministrativo anche quando formulata come domanda contrattuale o risarcitoria
• La prevalenza normativa dei piani paesaggistici sui piani urbanistici (d.lgs. n.4/2004 art.145) può rendere inattuabili programmi urbanistici convenzionati; la tutela contro questo consiste nell'azione amministrativa (impugnazione) e, ove del caso, nella responsabilità della P.A. valutata dal giudice amministrativo
• La semplice qualificazione di un accordo come "vincolante" non trasforma automaticamente aspettative o posizioni di interesse legittimo in diritti soggettivi pienamente compromettibili in arbitrato: bisogna verificare l'esistenza di obbligazioni patrimoniali o diritti concreti e specifici acquisiti dal privato
• Le clausole compromissorie devono essere interpretate restrittivamente: non si può ritenere che deferiscano ad arbitrato questioni di legittimità di atti pubblici quando la legge riserva tali questioni alla giurisdizione amministrativa