Cassazione Civile, Sentenza n. 15475/2021 del 03/06/2021

Esito

La controversia

Controversia sul presunto passaggio d'ufficio ("assorbimento") del rapporto di lavoro della Capobianco, dipendente a tempo indeterminato del soppresso IPAB 'Istituto di Ricovero San Vincenzo de' Paoli', al Comune di Ravanusa in seguito all'estinzione dell'IPAB (decreto Presidenza Regione Sicilia 27/3/2014) prevista dall'art. 34 della L.R. n.22/1986. La dipendente affermava di aver continuato a svolgere le medesime mansioni dal 18/4/2014 senza ricevere retribuzioni e chiedeva l'accertamento del diritto all'assunzione/trasferimento al Comune, pagamento delle retribuzioni maturate e risarcimento. Il Comune contestava l'obbligo di assorbimento automatico, richiamando vincoli di finanza pubblica, limiti di organico e profili di legittimità costituzionale della norma regionale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso principale del Comune, dichiarato inammissibile il ricorso incidentale della Capobianco, cassato la sentenza della Corte d'appello e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda originaria della dipendente. La Corte ha fondato la decisione soprattutto sulla sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n.135/2020 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.34, comma 2, della L.R. n.22/1986 nella parte che prevedeva l'automatica devoluzione dei beni e l'assorbimento del personale da parte del Comune. Tale declaratoria ha eliminato ex tunc la norma che costituiva il fondamento giuridico dell'assunzione ope legis, salvo i rapporti già definitivamente stabilizzati con sentenza passata in giudicato o altri atti o fatti idonei a consolidare il rapporto. La Corte ha inoltre richiamato l'art.16, comma 8, del d.l. n.98/2011 (conv. L.111/2011) che dispone la nullità degli atti di personale posti in essere in base a norme poi dichiarate incostituzionali, con ripristino della situazione preesistente. Per queste ragioni la pretesa della dipendente di essere assorbita e di ottenere le retribuzioni è stata respinta. Le spese di giudizio sono state compensate.

Norme richiamate

• Legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n.22, art.34, comma 2

  «e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico»

  La norma prevedeva l'assorbimento automatico del personale dell'IPAB da parte del Comune. La Corte costituzionale, con sentenza n.135/2020, ha dichiarato incostituzionale la disposizione nella parte citata per violazione di principi di autonomia finanziaria, corrispondenza tra risorse e funzioni ed equilibrio di bilancio, rimuovendo ex tunc la base legale dell'assunzione ope legis.

• Costituzione (artt. 114, 117 lett. e), 118, 119, 97)

  Richiamati come parametri valutativi dalla Corte costituzionale: principi di autonomia finanziaria degli enti locali, corrispondenza risorse-funzioni, equilibrio di bilancio e buon andamento dell'amministrazione, violati dalla previsione regionale dell'assorbimento automatico.

• Corte costituzionale, sentenza n.135/2020

  Dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.34, comma 2, L.R. n.22/1986 nella parte che prevedeva l'assorbimento automatico

  Ha eliminato la norma con efficacia ex tunc, impedendo l'applicazione della previsione regionale salvo nei casi di rapporti già definitivamente consolidati (es. sentenze passate in giudicato).

• d.l. n.98 del 2011, art.16, comma 8 (conv. L.111/2011)

  «I provvedimenti in materia di personale ... posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l'illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale.»

  Stabilisce la nullità automatica degli atti di personale fondati su norme dichiarate incostituzionali e il ripristino della situazione precedente; la Corte ha richiamato questa disposizione nell'interpretare gli effetti della declaratoria di incostituzionalità.

• d.lgs. n.165 del 2001 (art.30, art.63 e altre norme richiamate)

  Riferimenti al regime del pubblico impiego e ai limiti normativi sulle assunzioni; la Corte territoriale aveva interpretato l'assorbimento in senso compatibile con il requisito dell'assunzione mediante pubblico concorso, ma tale ricostruzione è stata comunque superata dalla declaratoria di incostituzionalità.

• Codice di procedura civile (art.360, comma 1, nn.3 e 5; art.384; art.92; art.112 e altri articoli procedurali richiamati)

  Norme procedurali usate dalle parti per i motivi di ricorso e dalla Corte di Cassazione per inquadrare i vizi dedotti (violazione di norme e nullità, e disciplina della decisione in sede di cassazione con diretta pronuncia sul merito).

• d.P.R. n.115 del 2002, art.13, comma 1-quater

  Norma richiamata in relazione al raddoppio del contributo unificato in caso di determinati presupposti processuali riferiti alla ricorrente incidentale.

Massime di principio

• Se la norma che prevedeva l'assorbimento automatico del personale di un ente estinto è dichiarata incostituzionale, essa viene eliminata ex tunc e non può più costituire titolo per l'assunzione ope legis, salvo che il rapporto sia stato definitivamente consolidato (es. sentenza passata in giudicato che accerti il diritto).
• Gli atti di gestione del personale posti in essere in base a disposizioni poi ritenute incostituzionali possono essere nulli di diritto ai sensi dell'art.16, comma 8, d.l.98/2011, con conseguente ripristino della situazione precedente e obbligo di comunicazione/ritiro degli atti da parte dell'amministrazione.
• I trasferimenti obbligatori di personale imposti da norme regionali possono entrare in conflitto con i principi costituzionali relativi all'autonomia finanziaria e all'equilibrio di bilancio degli enti locali; tali profili possono portare all'illegittimità della norma regionale se non è garantita adeguata corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse.
• La mera esistenza di un atto amministrativo (es. provvedimento predispositivo) non equivale, di per sé, alla costituzione di un rapporto di lavoro consolidato; per aversi un diritto opposibile serve o una norma valida che lo produca o una pronunzia giudiziale definitiva che lo abbia accertato.
• Nelle controversie relative all'assorbimento di personale dopo soppressione di enti, è determinante verificare: a) la validità della norma che dispone l'assorbimento; b) l'esistenza di provvedimenti amministrativi o giudiziali definitivamente consolidanti il rapporto; c) i vincoli di bilancio e organico dell'ente accogliente.
• In caso di dubbi sulla legittimità di una norma regionale che impone obblighi finanziari agli enti locali, è opportuno valutare preventivamente il rischio di impugnazione costituzionale e le conseguenze pratiche (possibile nullità ex tunc degli atti di personale).