Sentenza n. 623/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva annullato, nei confronti dei proprietari-locatori, l'ordinanza di lottizzazione abusiva relativa a un fondo agricolo, in parte sottoposto a vincolo paesaggistico, progressivamente trasformato in un compendio destinato ad attività sportive. L'Amministrazione ha dedotto: la contraddittorietà della motivazione e l'omessa considerazione unitaria degli interventi; l'erronea esclusione della riferibilità soggettiva della lottizzazione ai proprietari; la mancata valorizzazione del vincolo paesaggistico e dell'interesse pubblico alla tutela del territorio; l'erronea rilevanza attribuita al permesso di costruire in sanatoria del 2012 e alla SCIA del 2012; il travisamento dei fatti e dei documenti quanto all'estensione della lottizzazione all'intero fondo. Il Comune sosteneva che la natura oggettiva, unitaria e complessiva della lottizzazione abusiva rendesse irrilevante l'estraneità dei proprietari agli interventi materiali successivi, realizzati dalla società conduttrice. Gli appellati hanno dedotto di non aver realizzato né autorizzato tali interventi, di non avere la disponibilità materiale del fondo durante la locazione, di essere vincolati contrattualmente dalla necessità di una previa autorizzazione scritta per le opere edilizie e di essersi attivati, mediante denunce, diffide e iniziative giudiziali, non appena conosciute le opere non assentite.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha riconosciuto che la lottizzazione abusiva deve essere valutata nella sua dimensione urbanistica complessiva, considerando la trasformazione del suolo, la destinazione urbanistica e il carico urbanistico, e che il vincolo paesaggistico rafforza l'interesse pubblico alla repressione dell'abuso. Tuttavia, il piano oggettivo dell'accertamento urbanistico deve essere distinto da quello soggettivo della riferibilità dell'illecito ai destinatari dell'ordinanza. La qualificazione unitaria della trasformazione non consente di imputarla automaticamente ai proprietari in virtù della sola qualità dominicale. Nel caso concreto, il fondo era nella disponibilità materiale della società conduttrice, gli interventi successivi alla SCIA del 2012 erano stati ricondotti a quest'ultima, il contratto subordinava le opere all'autorizzazione scritta dei locatori e i proprietari avevano contestato gli interventi non assentiti. La visibilità delle opere e la formula secondo cui i proprietari "non potevano non sapere" non erano sufficienti a dimostrare la loro partecipazione, autorizzazione, condivisione funzionale o consapevole tolleranza della trasformazione. Il permesso in sanatoria e la SCIA del 2012 delimitavano gli interventi conosciuti o assentiti, ma non rendevano legittimo l'intero assetto del fondo; al contempo, il consenso relativo alle opere del 2012 non poteva essere esteso presuntivamente agli interventi successivi. Tali titoli, però, impedivano di imputare automaticamente ai proprietari le ulteriori trasformazioni sulla sola base dell'esistenza di manufatti assentiti o dell'originaria destinazione sportiva di alcuni corpi di fabbrica. È stata confermata anche la statuizione sulle spese del primo grado, mentre le spese del giudizio d'appello sono state integralmente compensate per la controvertibilità dei profili esaminati.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva deve essere accertata considerando unitariamente la trasformazione del territorio, la destinazione urbanistica dell'area e il carico urbanistico, senza ridurla alla sommatoria dei singoli manufatti; tuttavia, l'accertamento oggettivo dell'illecito non esonera l'amministrazione dal verificare a quali soggetti la trasformazione sia concretamente riferibile.
• La qualità di proprietario del fondo non costituisce, da sola, titolo sufficiente per imputare al proprietario le opere abusive realizzate dal conduttore o la complessiva trasformazione lottizzatoria; occorrono elementi concreti di realizzazione, autorizzazione, partecipazione, condivisione della funzione trasformativa o consapevole tolleranza dell'abuso.
• La visibilità e la percepibilità delle opere possono avere valore indiziario, ma non dimostrano da sole la partecipazione del proprietario alla lottizzazione; la formula presuntiva secondo cui il proprietario "non poteva non sapere" non sostituisce l'accertamento di fatti ulteriori idonei a provare il coinvolgimento soggettivo.
• La particolare intensità dell'interesse pubblico alla tutela urbanistica e paesaggistica, anche in presenza di un'area agricola vincolata, non consente di prescindere dall'accertamento della riferibilità soggettiva dell'illecito al destinatario dell'ordinanza.
• Il consolidamento di un permesso di costruire in sanatoria o di una SCIA relativa a specifici interventi non rende conforme l'intero assetto del fondo e non estende automaticamente il consenso del proprietario alle opere successive realizzate dal conduttore; tali titoli delimitano, invece, gli interventi conosciuti o assentiti e impediscono di presumere, senza ulteriori elementi, la riferibilità ai proprietari delle trasformazioni successive.

Come è indicizzato