Sentenza n. 11376/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

ATER ha impugnato gli atti con un unico motivo, deducendo anzitutto la prescrizione del diritto di Roma Capitale alla riscossione degli oneri, sostenendo che il termine decennale decorresse dal rilascio della concessione del diritto di superficie o, al più, dal rilascio dei titoli edilizi, avvenuti negli anni Ottanta. Ha inoltre contestato il quantum debeatur, lamentando l’illegittimità della rivalutazione degli importi dal febbraio 1984 al settembre 2015 e l’utilizzo di un criterio di calcolo diverso da quello stabilito dalla deliberazione comunale n. 4235/1982, che aveva fissato il costo in euro 3,27 per metro cubo. Il giudizio è stato definito dopo l’annullamento, da parte del Consiglio di Stato, di una precedente sentenza del TAR per lesione del contraddittorio e la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso solo in parte. Ha respinto la censura relativa alla prescrizione, ritenendo che, nel caso di oneri di urbanizzazione accessori all’assegnazione di un diritto di superficie nell’ambito di un PEEP, il corrispettivo delle opere di urbanizzazione costituisca elemento essenziale della convenzione prevista dall’art. 35, comma 8, lett. b), l. n. 865/1971. Poiché la convenzione tra ATER e Roma Capitale non era mai stata stipulata, non era iniziato a decorrere il termine prescrizionale decennale ex art. 2946 c.c.; il rilascio dei titoli edilizi, avvenuto per consentire la realizzazione dell’intervento, non era idoneo a far decorrere la prescrizione né a perfezionare l’assegnazione del diritto di superficie. Ha invece accolto la censura concernente la rivalutazione e il criterio di calcolo. L’obbligazione è stata qualificata come pecuniaria, soggetta al principio nominalistico dell’art. 1277 c.c., sicché la rivalutazione monetaria non poteva essere applicata in assenza di una specifica base legale. Inoltre, anche qualificando diversamente l’obbligazione, essa non sarebbe stata liquida ed esigibile prima della decisione, in mancanza della convenzione. Il TAR ha ritenuto altresì iniquo che Roma Capitale pretendesse il pagamento rivalutato di opere già realizzate e completate negli anni immediatamente successivi ai titoli edilizi, il cui valore era stato originariamente fissato in euro 3,27 per metro cubo. Ha quindi annullato parzialmente gli atti impugnati, disponendo la rideterminazione dell’importo dovuto mediante applicazione del parametro di euro 3,27 per metro cubo, in luogo del criterio più oneroso utilizzato dall’amministrazione. Spese integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Il contributo di costruzione è collegato al rilascio del titolo edilizio; gli atti di determinazione e liquidazione hanno natura paritetica e sono soggetti alla prescrizione decennale, secondo i principi richiamati dal giudice.

• art. 21-novies l. n. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica agli atti con cui l’amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, poiché tali atti non hanno natura autoritativa.

• art. 35, comma 8, lett. b), l. n. 865/1971

  Il corrispettivo delle opere di urbanizzazione costituisce elemento essenziale della convenzione relativa all’assegnazione del diritto di superficie per interventi di edilizia economica e popolare; in assenza della convenzione non decorre il termine prescrizionale.

• art. 2946 c.c.

  Il termine decennale di prescrizione del diritto al pagamento degli oneri decorre, per gli oneri accessori a una convenzione urbanistica, dalla scadenza del termine di esecuzione previsto dalla convenzione; nel caso concreto, non essendo stata stipulata la convenzione, il termine non aveva iniziato a decorrere.

• art. 1277, comma 1, c.c.

  con moneta avente corso legale nello Stato al tempo del pagamento e per il suo valore nominale

  L’obbligazione pecuniaria è soggetta al principio nominalistico; la rivalutazione dei debiti di valuta è ammessa solo nei casi previsti dalla legge.

• art. 2041 c.c.

  Il divieto di arricchimento senza causa impedisce all’amministrazione di ottenere un pagamento maggiorato privo di adeguata giustificazione, specie per opere già eseguite il cui valore era stato originariamente determinato secondo un parametro definito.

• art. 105 c.p.a.

  La lesione del contraddittorio ha determinato l’annullamento della precedente sentenza del TAR e la rimessione della causa al primo giudice.

Massime di principio

• Gli atti con cui il Comune determina e liquida il contributo di costruzione non costituiscono esercizio di potestà autoritativa, ma espressione di una pretesa creditoria nell’ambito di un rapporto obbligatorio paritetico; non sono quindi soggetti alla disciplina dell’annullamento d’ufficio prevista per i provvedimenti amministrativi autoritativi.
• Quando gli oneri di urbanizzazione sono accessori all’assegnazione di un diritto di superficie nell’ambito di un programma di edilizia economica e popolare, il relativo corrispettivo deve essere determinato nella convenzione prevista dall’art. 35, comma 8, lett. b), l. n. 865/1971. In assenza della stipula della convenzione, il termine decennale di prescrizione non decorre, anche se siano stati rilasciati i titoli edilizi e siano state realizzate le opere.
• Il rilascio dei titoli edilizi, se avvenuto nelle more della stipula della convenzione per consentire la rapida realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, non determina di per sé il perfezionamento dell’assegnazione del diritto di superficie né fa decorrere la prescrizione del credito relativo agli oneri convenzionali.
• L’obbligazione relativa agli oneri di urbanizzazione, ove qualificata come obbligazione pecuniaria, è soggetta al principio nominalistico; la rivalutazione monetaria non può essere applicata in assenza di una specifica previsione legislativa.
• La rideterminazione degli oneri non può condurre a un pagamento maggiorato privo di giustificazione causale, soprattutto quando le opere di urbanizzazione siano già state eseguite e il loro valore sia stato originariamente fissato mediante un parametro determinato dall’amministrazione.

Come è indicizzato