Provvedimento AGCM IC57 del 22/12/2025

editoria scolastica in italia

L’indagine conoscitiva ha riguardato il settore dell’editoria scolastica destinata alla scuola primaria, secondaria di primo grado e secondaria di secondo grado, con l’obiettivo di verificare l’esistenza di ostacoli al corretto dispiegarsi delle dinamiche concorrenziali lungo produzione, adozione, distribuzione e consumo dei libri di testo. Il rapporto finale analizza insieme struttura del mercato, quadro regolatorio, effetti della riforma digitale, criticità per famiglie e operatori, e possibili misure correttive.

ambito e finalità dell’indagine

L’AGCM ha avviato l’indagine ai sensi dell’art. 12, comma 2, della legge n. 287/1990, a fronte di criticità percepite nelle dinamiche di adozione, produzione e distribuzione dell’editoria scolastica. Il procedimento ha incluso call for input, richieste di informazioni, audizioni con ministero, editori, associazioni, distributori, esperti e soggetti istituzionali, oltre a una consultazione pubblica sul rapporto preliminare e ulteriori confronti tecnici.

struttura del settore e dinamiche di domanda e offerta

L’editoria scolastica è descritta come comparto peculiare, distinto dall’editoria generalista e da quella accademica, perché operante in un mercato fortemente condizionato da scelte adozionali collegiali e da vincoli regolatori su prezzi, contenuti e modalità di acquisto. La domanda è in larga parte intermediata dai docenti: chi sceglie i libri non li paga, chi li paga spesso non li usa e chi li usa non li sceglie. Nelle scuole primarie l’acquisto è sostanzialmente pubblico e a prezzi amministrati; nelle secondarie prevale invece l’acquisto privato, con forte rilevanza del mercato dell’usato.

riforma digitale, libri di testo e transizione mancata

La riforma avviata tra il 2008 e il 2013 aveva l’obiettivo di favorire una transizione verso risorse digitali, contenere il peso dei libri e ridurre i costi per le famiglie. Il D.M. n. 781/2013 ha definito tre tipologie: tipo A, cartaceo con contenuti digitali; tipo B, cartaceo e digitale con contenuti integrativi; tipo C, solo digitale. Il rapporto osserva che la transizione non ha prodotto gli esiti attesi: il tipo B è diventato di gran lunga dominante, il tipo C è marginale e il tipo A è residuale. Le preferenze di docenti e studenti restano ancorate al cartaceo, anche per carenze di dotazioni tecnologiche e competenze digitali.

licenze digitali, interoperabilità e usabilità

Uno dei principali nodi critici riguarda l’assetto delle licenze e delle piattaforme digitali. I libri digitali sono normalmente fruiti tramite licenze EULA e ambienti proprietari, con forte controllo su accesso, stampa, durata e trasferibilità. L’Autorità rileva che ciò configura un modello assimilabile a un noleggio a tempo e utente singolo, con effetti di lock-in tecnologico e ridotta circolazione del bene. Le piattaforme degli editori risultano poco interoperabili tra loro; lo sviluppo di soluzioni condivise, incluso un sistema SSO tramite registri elettronici, viene indicato come tecnicamente possibile e da sostenere.

preferenze d’adozione e persistenza del cartaceo

L’analisi dei dati mostra che l’adozione dei libri di testo non è stata sostituita da modelli alternativi: le non-adozioni restano residuali, poco sopra l’1% delle classi. Quasi il 95% delle adozioni riguarda il tipo B, mentre il solo digitale resta molto limitato. Anche quando il libro digitale è disponibile, la sua attivazione e il suo uso effettivo sono contenuti: in oltre l’80% dei casi di tipo B viene utilizzata soltanto la parte cartacea. L’Autorità collega questo dato sia a preferenze didattiche sia a barriere infrastrutturali.

prezzi, spesa delle famiglie e tetti di spesa

Nel periodo 2019/20-2024/25 i prezzi dei libri scolastici e la spesa media per studente sono aumentati moderatamente, in linea con l’inflazione, ma il peso economico per le famiglie è cresciuto per la contrazione del potere d’acquisto. La spesa complessiva teorica per le adozioni è passata da circa 1,075 miliardi a circa 1,095 miliardi di euro, con aumento contenuto ma su una base di redditi familiari indeboliti. L’AGCM osserva che i tetti di spesa per le secondarie sono rimasti fermi per oltre dieci anni e hanno perso efficacia, contribuendo a pratiche di aggiramento e a disfunzioni nelle procedure adozionali. Anche la disciplina degli sconti massimi, fissati al 15% per i libri scolastici, è ritenuta un fattore di compressione della concorrenza e del benessere dei consumatori.

nuove adozioni, nuove edizioni e sostituibilità dei testi

Il rapporto dedica ampio spazio alle variazioni tra adozioni, nuove edizioni e novità editoriali. Le nuove adozioni sono elevate nelle classi capo-ciclo e comportano un’alta sostituzione del parco libri tra un ciclo e l’altro, ostacolando il riuso dei volumi. L’incidenza di nuove edizioni e novità nei cataloghi dei principali editori si colloca mediamente attorno al 10%, ma con variazioni più intense in corrispondenza di cambiamenti normativi o curriculari. L’Autorità critica la scarsa oggettività dell’autodisciplina AIE sull’art. 25, che prevede un differenziale minimo del 20% nei contenuti per definire una nuova edizione, ma senza criteri agevoli di verifica esterna.

mercato secondario dell’usato e ostacoli alla circolazione

Il mercato dei libri scolastici usati è stimato in circa 150 milioni di euro l’anno e rappresenta una fonte importante di risparmio per le famiglie delle secondarie. Tuttavia, la sua espansione è frenata da due elementi: l’elevata frequenza di nuove adozioni e il fatto che, nei libri di tipo B, l’accesso alla componente digitale è mono-uso e non trasferibile. Quando la licenza è già stata attivata, il bene ceduto perde parte significativa del proprio valore economico perché l’acquirente successivo riceve solo la componente cartacea. L’Autorità considera ciò un ostacolo rilevante al corretto funzionamento del mercato secondario.

comodato d’uso, noleggio e soluzioni alternative

Le forme di comodato d’uso e noleggio sono previste dalla normativa, ma restano poco sviluppate e frammentarie. Il rapporto richiama il caso della Valle d’Aosta come esempio di contrasto tra esigenze di riuso pubblico e rigidità delle licenze digitali. L’AGCM segnala anche che il noleggio digitale esiste, ma è in pratica controllato dagli editori attraverso licenze individuali e piattaforme proprietarie. In questo quadro, il modello one-copy one-user viene considerato poco compatibile con l’espansione di soluzioni di riuso che potrebbero contenere la spesa.

oeer, autoproduzioni e innovazione didattica

L’indagine riconosce che esistono esperienze di autoproduzione e OER, come Book in Progress, ma le considera eccezionali e prive di sostegno organico. La normativa vigente prevede incentivi deboli e anche disincentivi: obbligo di gratuità, vincoli operativi e assenza di una piattaforma pubblica strutturata. L’Autorità reputa che un più deciso sostegno alle OER e alle autoproduzioni potrebbe ampliare l’offerta, stimolare la concorrenza e generare risparmi per le famiglie.

distribuzione, margini e tensioni di filiera

La distribuzione dei libri scolastici è concentrata in un arco temporale breve e coinvolge editori, grossisti, librerie, cartolibrerie, GDO e canali online. Il rapporto evidenzia inefficienze logistiche, ritardi di consegna e tensioni sui margini commerciali. Le organizzazioni di categoria dei rivenditori lamentano condizioni contrattuali rigide e margini compressi; la disciplina sugli sconti e il divieto di buoni-sconto sono letti come protezione del canale tradizionale, ma a spese dei consumatori. L’AGCM richiama inoltre la possibile rilevanza di condizioni commerciali unilateralmente imposte lungo la filiera.

consultazione pubblica e aperture volontarie

Gli esiti della consultazione pubblica confermano molte criticità già emerse: limiti di usabilità del digitale, difficoltà di trasferimento delle licenze, ostacoli al mercato dell’usato e scarso sviluppo delle OER. In parallelo, però, le parti del procedimento hanno manifestato disponibilità a interventi volontari: revisione delle licenze, maggiore stampabilità, licenze "rigenerate" o riattivabili, più ampia durata dell’accesso, maggiore trasparenza sulle nuove edizioni. L’Autorità accoglie positivamente queste aperture e auspica uno standard minimo comune per tutti gli editori.

conclusioni e indicazioni di policy

Il rapporto conclude che il mercato non mostra prezzi esorbitanti, ma resta segnato da rigidità strutturali che hanno impedito di realizzare i benefici attesi dalla digitalizzazione. Le principali direttrici di policy indicate sono: standard minimi condivisi di accessibilità e interoperabilità; revisione delle licenze digitali; maggiore modularità dei testi, anche tramite QRCode e separazione degli eserciziari; possibile reintroduzione di vincoli temporali sulle nuove adozioni; revisione della disciplina sugli sconti; rafforzamento di OER, autoproduzioni e comodato; e razionalizzazione degli acquisti pubblici, soprattutto per la scuola primaria. L’Autorità si riserva infine di monitorare i successivi sviluppi e di intervenire ove necessario a tutela della concorrenza e dei consumatori.