Sentenza n. 15073/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale relativo alla domanda di riconoscimento di titoli di studio e professionali conseguiti in Romania, deducendo violazione degli artt. 3 e 97 Cost., delle direttive 2005/36/CE e 2013/55/UE, dei decreti legislativi n. 206/2007 e n. 15/2016, degli artt. 21 e 22 del d.lgs. 206/2007, del d.P.R. n. 189/2009, dell'art. 38 del d.lgs. n. 165/2001, degli artt. 33, 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000, del d.P.R. n. 19/2016, del d.m. n. 259/2017, del d.m. n. 249/2010 e degli artt. 2 e 3 della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, perplessità, illogicità, travisamento dei fatti ed errore nei presupposti e violazione del giusto procedimento. Il diniego era fondato soprattutto sulla mancata produzione dell'Adeverinta ministeriale, certificazione rumena indicante la materia insegnabile all'estero e la fascia di età degli alunni. La ricorrente ha contestato il rigetto automatico, sostenendo che il Ministero avrebbe dovuto valutare concretamente l'intero percorso formativo, effettuare il confronto tra formazione estera e italiana, considerare i titoli Nivel I e II e, ove necessario, disporre misure compensative o richiedere integrazioni documentali. È stato inoltre dedotto il superamento dei termini procedimentali, l'omesso soccorso istruttorio e l'assenza di un effettivo contraddittorio. L'Adeverinta è stata prodotta in giudizio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto illegittimo il rigetto fondato in via principale sulla sola assenza dell'Adeverinta ministeriale, poiché i titoli Nivel costituiscono titoli di formazione rilevanti e l'Adeverinta svolge una funzione essenzialmente certificativa o riassuntiva, senza aggiungere necessariamente elementi sostanziali di ulteriore formazione. L'Amministrazione avrebbe dovuto avviare la valutazione concreta e comparativa di tutte le competenze, conoscenze, capacità, crediti e dell'intero percorso formativo della richiedente, verificando anche l'eventuale necessità di misure compensative. Il Collegio ha inoltre ravvisato carenza di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione delle regole procedurali europee e nazionali: il procedimento si era protratto per oltre due anni, senza attivazione corretta del soccorso istruttorio e senza adeguato dialogo procedimentale. Il Ministero dovrà riprendere il procedimento nel rispetto dei termini e delle modalità coerenti con l'art. 51 della direttiva e con l'art. 16 del d.lgs. n. 206/2007, acquisendo e valutando l'Adeverinta depositata in giudizio, procedendo al confronto concreto e in contraddittorio tra il titolo estero e quello italiano e applicando il principio di proporzionalità. Le spese sono state compensate per la non univocità dei precedenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• Direttiva 2005/36/CE

  In linea di principio, va sempre effettuata una valutazione concreta e comparativa tra formazione estera e italiana. Se emergono differenze si possono imporre misure compensative (come tirocinio, integrazioni, esami attitudinali).

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali estere richiede una comparazione concreta tra la formazione acquisita nello Stato d'origine e quella richiesta nello Stato ospitante; eventuali differenze devono essere gestite mediante misure compensative, non mediante un rigetto automatico.

• art. 51 Direttiva 2005/36/CE

  In altre parole, il Ministero è intervenuto oltre i termini previsti dall’art. 51 della Direttiva, e comunque oltre un termine ragionevole, pertanto avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio e comunicare al ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

  Il procedimento di riconoscimento deve rispettare i termini previsti dalla direttiva; il loro superamento impone comunque all'amministrazione di assicurare un corretto dialogo procedimentale, mediante soccorso istruttorio e comunicazione dei motivi ostativi.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Ne deriva l’annullamento dell’atto impugnato e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206, acquisendo la “Adeverinta ministeriale” depositata in giudizio e valutandola come da sua prassi, operando il confronto in concreto ed in contraddittorio alla stregua del principio di proporzionalità tenendo presente il detto titolo estero.

  La riedizione del procedimento deve avvenire nel rispetto dei termini procedimentali e mediante acquisizione e valutazione effettiva della documentazione, con confronto concreto, contraddittorio e proporzionato tra titolo estero e requisiti nazionali.

• art. 64 c.p.a.

  In ogni caso la “Adeverinta ministeriale” è stata presentata in corso di causa, con valenza probatoria ex art. 64 c.p.a.

  Il documento prodotto nel processo può assumere valenza probatoria ed essere acquisito ai fini della riedizione dell'istruttoria amministrativa, quando è rilevante per superare la carenza documentale posta a fondamento del diniego.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  In definitiva, sulla questione della “Adeverinta” e sotto il profilo procedurale, alla stessa stregua di quanto già considerato nella sopra citata giurisprudenza, il Collegio ritiene che sia da accogliere il ricorso, considerando l’assenza di effettivo dialogo procedimentale e il mancato confronto in sede istruttoria, elemento fondamentale della procedura di riconoscimento alla stregua del diritto UE.

  La procedura di riconoscimento deve assicurare un dialogo effettivo e un confronto istruttorio reale, in coerenza con la pienezza e l'effettività della tutela garantita dal diritto dell'Unione.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro, l'amministrazione dello Stato ospitante non può respingere automaticamente l'istanza per la mancanza di un documento certificativo quando siano stati prodotti titoli di formazione astrattamente rilevanti; deve valutare concretamente l'intero percorso formativo e professionale dell'interessato.
• La valutazione delle qualifiche estere deve essere comparativa e proporzionata: l'amministrazione deve confrontare la formazione estera con quella richiesta nell'ordinamento nazionale e, ove emergano differenze, considerare misure compensative prima di procedere al diniego.
• Il superamento dei termini del procedimento di riconoscimento e l'insufficienza della documentazione non esonerano l'amministrazione dall'attivazione del soccorso istruttorio e dalla comunicazione dei motivi ostativi, quando tali adempimenti siano necessari per una decisione effettivamente istruita e partecipata.
• La discrezionalità tecnica dell'amministrazione nel riconoscimento dei titoli esteri non consente una valutazione meramente formale o superficiale: il provvedimento deve dare conto delle competenze, conoscenze, crediti e dell'intero percorso formativo dell'istante.
• Quando il giudice annulla il diniego per carenza di istruttoria e motivazione, l'amministrazione deve rieditare il potere acquisendo e valutando la documentazione rilevante, effettuando il confronto concreto e in contraddittorio e rispettando il principio di proporzionalità.

Come è indicizzato