Cassazione Civile, Sentenza n. 8228/2025 del 28/03/2025

Esito

La controversia

La Banca d'Italia, con delibera n. 367/2017, ha irrogato a Paolo Tellatin due sanzioni amministrative (complessive €20.000) per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi, nei controlli interni e nel governo societario (in relazione alla vicenda della Banca Popolare di Vicenza). Tellatin ha proposto opposizione ex art.145 TUB davanti alla Corte d'appello di Roma impugnando molteplici profili: decorrenza del termine decadenziale per la notifica (art.14 legge n.689/1981), mancato accesso agli atti (documentazione BCE/BPVi), eccessiva fiducia della Banca d'Italia nelle risultanze del report BCE, violazioni delle garanzie di cui all'art.6 CEDU, genericità delle contestazioni, violazione del principio di personalità della sanzione e contestazioni specifiche correlate a numerosi findings (valutazione del valore delle azioni, finanziamenti correlati all'acquisto di azioni proprie - "finanziamenti baciati", riacquisto di azioni proprie, conformità MiFID degli aumenti di capitale, funzionamento di compliance e internal audit, processi di copertura/finanza e criticità della controllata irlandese). Dopo il rigetto da parte della Corte d'appello, Tellatin ha proposto ricorso per cassazione su 14 motivi.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso e ha condannato il ricorrente alle spese di giudizio. La Corte ha ritenuto inammissibili o manifestamente infondati la maggior parte dei motivi: (i) il termine di decadenza per la notifica decorre dall'apposizione del visto del direttore centrale di vigilanza (quindi la notifica è stata tempestiva); (ii) l'eccezione di violazione del diritto di accesso è priva di pregio, essendo la richiesta risultata generica e la Banca d'Italia avendo comunque messo a disposizione gli atti ritenuti rilevanti; (iii) il procedimento sanzionatorio BI non viola di per sé le garanzie di cui all'art.6 CEDU né gli artt. 24 e 111 Cost. nel contesto amministrativo; (iv) la genericità della contestazione è esclusa perché la lettera di contestazione e la proposta sanzionatoria, notificate, contenevano l'indicazione dei fatti e delle norme; (v) la Corte ha confermato che gravano sulla P.A. l'onere di allegare i segnali di allarme e, una volta assolto tale onere, sul consigliere non esecutivo l'onere di provare di aver tenuto la condotta attiva dovuta; (vi) le valutazioni di fatto operate dalla Corte d'appello (riguardo ai singoli findings: sovrastima del valore azioni, finanziamenti baciati, riacquisti, carenze MiFID, insufficienze di compliance/internal audit, ecc.) sono insindacabili in questa sede e sono state ritenute fondate. Conseguentemente il ricorso è respinto e vengono liquidate le spese di cassazione a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 145 TUB

  Norma di rito per l'opposizione alle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d'Italia; viene richiamata come titolo dell'azione principale.

• art. 14 legge n. 689/1981

  Termine di decadenza di 90 giorni per la notifica della contestazione: la Corte chiarisce che, per sanzioni irrogate da autorità di vigilanza come la Banca d'Italia, il termine decorre dall'apposizione del visto del direttore centrale che conclude l'accertamento, non dalla mera chiusura materiale dell'ispezione.

• Regolamento UE n. 1024/2013

  Istituisce il Meccanismo di Vigilanza Unico ed attribuisce alla BCE compiti di vigilanza; nel contesto, legittima l'uso dei report BCE come base di findings, con riserva di sindacato giudiziale sui profili di diritto e di ragionevolezza.

• Regolamento UE n. 468/2014 (art.25)

  Normativa secondaria collegata alle funzioni di vigilanza BCE; richiamata in relazione alla documentazione investigativa.

• art. 24 Cost. / legge n. 262/2005 (comma 1)

  "i procedimenti sanzionatori sono svolti nel rispetto dei principi della piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione, nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie"

  Stabilisce principi procedurali per i procedimenti sanzionatori bancari; la Corte osserva che tali principi non rendono automaticamente applicabili i rimedi processuali propri del giudice penale/giudizio ordinario in sede amministrativa interna della Banca d'Italia.

• art. 6 CEDU

  Richiamato dal ricorrente per vizio del giusto processo: la Corte ha ritenuto infondata la censura, affermando che il procedimento amministrativo davanti alla Banca d'Italia non configura, di per sé, violazione dei diritti di difesa sanciti dalla CEDU.

• art. 1 legge n. 689/1981

  Principi di legalità, tipicità e determinatezza dell'illecito amministrativo: la Corte ritiene che le disposizioni e le istruzioni di vigilanza integrino legittimamente i precetti normativi tecnici e non siano "in bianco".

• art. 144 TUB

  Disciplina le sanzioni amministrative pecuniarie nel settore bancario; la Corte conferma la legittimità del rinvio motivazionale (motivation per relationem) alla proposta sanzionatoria e alla lettera di contestazione.

• art. 53 d.lgs. 385/1993 (TUB)

  Attribuisce alla Banca d'Italia l'emanazione di disposizioni per il contenimento dei rischi e il governo societario; la Corte lo usa per argomentare i doveri dei consigli di amministrazione bancari.

• Circolare Banca d'Italia n. 229/1999

  Istruzioni di vigilanza che specificano doveri di governance e controllo per le banche; considerate fonte tecnica legittima per valutare la condotta degli amministratori.

• Circolare Banca d'Italia n. 263/2006

  Testo normativo BI richiamato in relazione a requisiti prudenziali e controlli interni; usato per valutare l'adeguatezza delle procedure aziendali.

• Regolamento BI 04/03/2008

  Norme tecniche di vigilanza richiamate nei findings; la Corte ritiene applicabili e utilizzabili per l'addebito di carenze organizzative e di controllo.

• art. 2381 c.c. (comma 6)

  Sancisce il dovere degli amministratori di agire in modo informato; la Corte lo applica per ritenere che anche i consiglieri non esecutivi debbano attivarsi in presenza di segnali di allarme.

• art. 2392 c.c.

  Disciplina la responsabilità degli amministratori; richiamato nel contesto delle obbligazioni di vigilanza e del monitoraggio.

• art. 3 legge n. 689/1981

  Principio della personalità della sanzione: la Corte afferma che la responsabilità personale degli amministratori può essere accertata se ricorrono elemento oggettivo e colpevolezza (anche tramite presunzione e ripartizione dell'onere probatorio).

• art. 210 c.p.c.

  Istituto processuale dell'ordine di esibizione: la Corte osserva che il ricorrente non ha fatto ricorso espressamente a questo rimedio per ottenere l'esibizione di documenti specifici.

• art. 360 c.p.c.

  Regola i motivi di ricorso per cassazione; la Corte ha valutato l'ammissibilità e il contenuto delle censure ai parametri di legge richiamati (nn. 3,4,5).

Massime di principio

• Il termine decadenziale per la notifica delle sanzioni da parte delle autorità di vigilanza decorre dall'apposizione del visto che conclude formalmente l'accertamento, non dalla mera chiusura materiale dell'ispezione.
• I procedimenti sanzionatori della Banca d'Italia possono legittimamente rinviare, per motivazione, alla proposta sanzionatoria e alla lettera di contestazione già notificate: la tecnica del motivation per relationem è ammissibile se il destinatario ha avuto piena conoscenza del testo richiamato.
• La Banca d'Italia può fondarsi su findings/rapporti della BCE; il sindacato giudiziale in sede di Cassazione è limitato e non sostituisce la valutazione di fatto del giudice di merito.
• Le istanze di accesso agli atti devono essere specifiche: richieste generiche possono giustificare il rigetto o l'inesigibilità di ulteriori esibizioni, e l'uso di rimedi processuali (es. art.210 c.p.c.) è necessario se si vuole obbligare alla produzione dei documenti.
• Non costituisce di per sé violazione dell'art.6 CEDU il procedimento sanzionatorio amministrativo interno della Banca d'Italia, purché il ricorrente possa esercitare effettivamente la difesa nel giudizio giurisdizionale successivo.
• Sui componenti non esecutivi del c.d.a. grava il dovere di 'agire informati': la Banca d'Italia deve allegare e provare l'esistenza dei segnali di allarme; una volta dimostrati, l'onere probatorio si sposta sul consigliere per provare di aver adottato la condotta attiva dovuta.
• La genericità delle contestazioni è esclusa se la lettera di contestazione e la proposta sanzionatoria indicano fatti e norme in modo sufficiente per consentire la difesa; il rinvio a documenti tecnici è ammissibile purché il destinatario li abbia ricevuti.
• In sede di impugnazione è essenziale indicare fatti storici specifici per sostenere l'omesso esame di elementi decisivi; critiche generiche alla valutazione di merito sono inammissibili in Cassazione.
• Per contrastare efficacemente sanzioni analoghe conviene documentare tempestivamente l'attività svolta (richieste di informazioni, convocate scritte, atti formali di opposizione) e, se necessario, chiedere il provvedimento di esibizione documentale previsto dall'ordinamento processuale.