Sentenza n. 12147/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

Le società ricorrenti, titolari di crediti nei confronti di società appartenenti a un gruppo di imprese di costruzioni, hanno chiesto all'Autorità di vigilanza l'accesso a due documenti relativi a una precedente cessione in blocco di crediti effettuata da una banca sottoposta a liquidazione coatta amministrativa: l'attestazione dell'iscrizione del cessionario nell'elenco degli intermediari finanziari alla data del 30 ottobre 2007 e la nota del 1° marzo 2007 con cui l'Autorità aveva autorizzato la cessione. L'accesso era finalizzato a verificare la legittimità e l'efficacia dell'operazione, la posizione del cessionario e l'opponibilità del trasferimento delle garanzie ipotecarie, in funzione della tutela delle ragioni creditorie delle istanti. Le ricorrenti hanno dedotto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la posizione giuridica da tutelare, nonché l'insufficienza del diniego, fondato dall'Autorità su un chiarimento interpretativo della disciplina delle cessioni in blocco ai sensi degli artt. 90 e 58 TUB, ritenuto sostitutivo dell'ostensione documentale. L'Amministrazione ha eccepito l'inammissibile ampliamento dell'interesse difensivo, il difetto di interesse processuale e l'assenza di nesso causale tra l'operazione di cessione e il pregiudizio creditorie.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, qualificando il giudizio ex art. 116 c.p.a. come giudizio sul rapporto, volto ad accertare la sussistenza del diritto di accesso e non soltanto la legittimità formale del diniego. Ha quindi ritenuto ammissibili anche argomenti difensivi ulteriormente sviluppati in giudizio, purché non sostitutivi dell'interesse originariamente rappresentato. Il nesso di strumentalità è stato ritenuto sussistente perché la documentazione richiesta poteva consentire alle ricorrenti di verificare elementi rilevanti per la tutela delle proprie pretese creditorie. L'Amministrazione, invece di limitarsi a valutare l'attinenza e la strumentalità dei documenti, aveva espresso un giudizio sulla loro utilità, desumendo l'irrilevanza dell'accesso dalla propria interpretazione della disciplina delle cessioni in blocco e dalla ritenuta preesistenza delle garanzie ipotecarie. Tale valutazione non è consentita né all'Amministrazione né al giudice dell'accesso, salvo l'assoluta e manifesta mancanza di collegamento o il carattere pretestuoso dell'istanza. Il TAR ha inoltre rilevato che l'attestazione storica di iscrizione in un elenco degli intermediari finanziari era riconducibile a dati che l'Autorità si era autovincolata a rendere pubblici. Ha ordinato all'Autorità di consentire, entro trenta giorni, l'accesso a entrambi i documenti richiesti. Le spese sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  il giudice, sussistendone i presupposti, "ordina l'esibizione dei documenti richiesti"

  Il giudizio in materia di accesso è un giudizio sul rapporto, diretto ad accertare la spettanza del diritto di accesso e a ordinare l'esibizione dei documenti, non soltanto a verificare la legittimità del diniego.

• art. 22, comma 1, lett. b, l. 241/1990

  un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  L'accesso documentale richiede un interesse qualificato e collegato concretamente ai documenti richiesti.

• art. 23 l. 241/1990

  il diritto di accesso "si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo 24"

  Per le autorità di garanzia e vigilanza l'accesso è esercitato secondo la disciplina speciale dei rispettivi ordinamenti e i limiti dell'art. 24.

• art. 24, comma 1, lett. a, l. 241/1990

  esclusione del diritto di accesso "nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge"

  L'accesso può essere escluso quando ricorra uno specifico segreto o divieto di divulgazione previsto dalla legge o dalla disciplina applicabile.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  l'accesso non può essere preordinato ad esercitare "un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni"

  L'accesso deve restare funzionale alla tutela di una situazione giuridicamente protetta e non può trasformarsi in controllo generalizzato sull'attività amministrativa.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve essere garantito "l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"

  L'accesso difensivo prevale, nei limiti della necessità e del bilanciamento con segreto e riservatezza, quando la conoscenza dei documenti è funzionale alla cura o difesa di interessi giuridici.

• art. 90, comma 2, d.lgs. 385/1993

  La disposizione, nella formulazione ratione temporis applicabile, è stata richiamata con riguardo alle cessioni in blocco effettuate dai liquidatori di banche sottoposte a liquidazione coatta amministrativa e al rinvio alla disciplina dell'art. 58 TUB.

• art. 58 d.lgs. 385/1993

  La disciplina delle cessioni in blocco e della deroga all'obbligo di annotazione del trasferimento delle ipoteche costituiva il contesto sostanziale dei documenti richiesti, ma la sua interpretazione non poteva sostituire la valutazione della strumentalità ai fini dell'accesso.

• art. 107 d.lgs. 385/1993

  È richiamato quale base dell'elenco speciale degli intermediari finanziari cui si riferiva l'attestazione storica richiesta.

• art. 11 del Regolamento in materia di pubblicità e trasparenza dei dati e delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività dell'Autorità di vigilanza

  Sono pubblicati gli albi e gli elenchi degli intermediari bancari e finanziari vigilati dalla Banca

  L'Autorità si è autovincolata a pubblicare gli albi e gli elenchi degli intermediari vigilati, senza distinguere tra dati attuali e storici; ciò rafforza l'ostensibilità dell'attestazione richiesta.

• art. 2843 c.c.

  È richiamato con riguardo all'obbligo di annotazione del trasferimento delle ipoteche e alla relativa deroga nella disciplina delle cessioni in blocco.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La disposizione è richiamata quale base per l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  La disposizione è richiamata, insieme all'art. 52 d.lgs. 196/2003, ai fini della tutela dei diritti e della dignità degli interessati mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Nel giudizio di accesso ex art. 116 c.p.a. il giudice accerta la spettanza del diritto di accesso e può ordinare direttamente l'esibizione dei documenti; non è limitato al controllo dei soli vizi dedotti contro la motivazione formale del diniego e può considerare argomenti sviluppati nel processo, purché resti ferma l'identità sostanziale dell'interesse originariamente rappresentato.
• L'accesso difensivo richiede la dimostrazione di un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica che l'istante intende tutelare, ma non richiede la prova anticipata dell'influenza o della decisività dei documenti nell'eventuale giudizio di merito.
• L'Amministrazione e il giudice dell'accesso devono verificare l'attinenza e la strumentalità dei documenti rispetto all'interesse difensivo, senza sostituire tale giudizio con una valutazione della loro utilità, rilevanza probatoria o decisività nella controversia sottostante, salvo l'assoluta mancanza di collegamento o il carattere manifestamente pretestuoso dell'istanza.
• Il bilanciamento tra accesso difensivo, segreto e riservatezza deve rispettare il principio di proporzionalità e impone, ove possibile, l'accesso parziale mediante oscuramento delle sole parti la cui divulgazione arrechi un pregiudizio concreto agli interessi protetti.
• Quando l'Amministrazione abbia previsto la pubblicazione degli albi e degli elenchi degli intermediari vigilati, tale autovincolo comprende anche i dati storici di iscrizione, salvo specifiche ragioni legali di segretezza o riservatezza.

Come è indicizzato