Sentenza n. 5306/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva impugnato l’informazione interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Milano, deducendo, in via principale, l’incompetenza territoriale dell’autorità prefettizia perché, prima dell’adozione del provvedimento, aveva trasferito la sede legale da Milano a Marcianise, in provincia di Caserta. Aveva inoltre contestato nel merito la sussistenza degli indici di permeabilità mafiosa, la violazione del contraddittorio procedimentale previsto dall’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011, l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione e il mancato ricorso alle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del medesimo decreto. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo assorbente il motivo sull’incompetenza territoriale, sul presupposto che il trasferimento della sede legale, intervenuto prima dell’adozione dell’interdittiva, imponesse alla Prefettura di Milano di trasmettere gli atti alla Prefettura di Caserta. Il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Milano hanno appellato la sentenza sostenendo che il procedimento era stato avviato sulla base di richieste di comunicazione antimafia e che il mutamento della sede, intervenuto dopo la conclusione della fase in contraddittorio e durante la fase decisoria, non poteva spostare la competenza della Prefettura procedente. Hanno inoltre dedotto che il trasferimento avrebbe potuto costituire un comportamento elusivo e che il quadro indiziario, il contraddittorio procedimentale e la motivazione dell’interdittiva erano adeguati. La società ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse all’appello per la successiva apertura della liquidazione giudiziale e ha riproposto i motivi di merito rimasti assorbiti. Un ex amministratore unico della società è intervenuto ad opponendum, deducendo un interesse collegato al reclamo contro la liquidazione giudiziale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello, rilevando che la liquidazione giudiziale non elimina l’interesse delle amministrazioni al ripristino della validità e dell’efficacia dell’interdittiva, poiché la società continua a essere un autonomo soggetto di diritto nei rapporti pendenti. Ha dichiarato inammissibile l’intervento dell’ex amministratore, richiamando il principio secondo cui gli amministratori e i soci della società destinataria di un’interdittiva antimafia non sono autonomamente legittimati a impugnare tale provvedimento, la cui lesione diretta riguarda la società. Nel merito, ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR. Quanto alla competenza territoriale, ha ritenuto che, per l’informazione interdittiva antimafia, il mutamento della sede legale intervenuto dopo la conclusione del procedimento in contraddittorio, nella fase strettamente decisoria, non sposti la competenza dalla Prefettura che ha condotto l’istruttoria. La competenza si cristallizza, infatti, al termine della fase partecipativa, per evitare regressioni procedimentali, condotte elusive e ritardi incompatibili con la natura cautelare e preventiva dell’interdittiva. Nel caso concreto, durante l’audizione del 28 novembre 2024 la società non aveva comunicato in modo chiaro ed inequivoco l’avvenuto trasferimento della sede o l’imminenza dello stesso; il trasferimento era stato deliberato solo il 29 novembre, comunicato alla Prefettura il 5 dicembre e iscritto nel registro delle imprese il 6 dicembre, mentre l’interdittiva era stata adottata l’11 dicembre. La Prefettura di Milano era pertanto competente. Il Consiglio di Stato ha poi esaminato i motivi di primo grado riproposti dalla società. Ha escluso la violazione dell’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011, poiché la società aveva ricevuto la comunicazione preventiva, aveva presentato memorie ed era stata ascoltata in audizione; gli elementi poi valorizzati nel provvedimento finale erano stati anticipati e le deduzioni difensive risultavano valutate. Ha ritenuto adeguato il quadro indiziario, fondato sui pregiudizi e sulle misure di prevenzione riguardanti l’ex amministratore e dominus del gruppo, sui rapporti con imprese coinvolte in illeciti relativi alla commercializzazione di carburanti e al riciclaggio, sull’interdittiva emessa nei confronti di una controllata e sulle condotte dirette a eluderne gli effetti. Tali elementi, valutati complessivamente secondo la regola del più probabile che non, integravano un quadro grave, preciso e concordante di rischio infiltrativo. Ha infine ritenuto legittimo il mancato ricorso alle misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, poiché il quadro indiziario evidenziava un rischio stabile e permanente, incompatibile con una mera agevolazione occasionale e con la bonificabilità dell’impresa. Il ricorso di primo grado è stato quindi integralmente respinto. Le spese del doppio grado, pari complessivamente a euro 5.000 oltre accessori, sono state poste a carico della società e dell’interveniente.

Norme richiamate

• art. 84, comma 4, d.lgs. 159/2011

  Richiamato quale base normativa dell’informazione antimafia interdittiva e della valutazione preventiva del rischio di infiltrazione mafiosa.

• art. 87, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  Disciplina l’irrilevanza del mutamento della sede legale, successivo alla richiesta dell’amministrazione, ai fini della competenza relativa alla comunicazione antimafia; il Consiglio di Stato ne utilizza la ratio per distinguere la comunicazione dall’informazione interdittiva.

• art. 89-bis d.lgs. 159/2011

  Richiamato in relazione alla trasformazione del procedimento originato da richieste di comunicazione antimafia in procedimento concluso con informazione interdittiva.

• art. 90, comma 2, d.lgs. 159/2011

  Costituisce il riferimento alla competenza territoriale del Prefetto per l’adozione dell’informazione antimafia; tale competenza resta radicata presso la Prefettura procedente quando il trasferimento della sede interviene dopo la conclusione del contraddittorio.

• art. 91, comma 2, d.lgs. 159/2011

  Individua il criterio territoriale collegato alla sede legale dell’impresa, coordinato dal giudice con la regola della cristallizzazione della competenza alla conclusione della fase in contraddittorio.

• art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011

  Richiamato quale fondamento normativo dell’adozione dell’informazione antimafia nel caso concreto.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  Richiede il contraddittorio procedimentale prima dell’adozione dell’interdittiva; nel caso concreto il giudice ha ritenuto rispettata la norma perché la società aveva ricevuto la comunicazione preventiva, presentato memorie ed era stata sentita in audizione.

• art. 92, comma 2-quater, d.lgs. 159/2011

  Il cambiamento della sede legale nel periodo tra la comunicazione preventiva e la conclusione della procedura in contraddittorio può essere valutato quale elemento sintomatico ai fini dell’interdittiva; non determina automaticamente lo spostamento della competenza quando avviene dopo la conclusione del contraddittorio.

• art. 93 d.lgs. 159/2011

  Richiamato per distinguere gli accertamenti penetranti propri dell’informazione interdittiva dalla mera consultazione della banca dati nazionale propria della comunicazione antimafia.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  Le misure di prevenzione collaborativa sono incompatibili con un quadro che evidenzi un rischio infiltrativo stabile e permanente, non riconducibile a una mera agevolazione occasionale.

• art. 34-bis d.lgs. 159/2011

  Richiamato quale strumento di controllo giudiziario collegato alle misure rimediali del sistema antimafia.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito alla società appellata di riproporre in appello i motivi di ricorso non esaminati dal TAR perché assorbiti.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica consente il trasferimento della sede, ma non può essere esercitata in contrasto con la sicurezza e con le finalità di prevenzione antimafia.

• artt. 27 e 28 d.lgs. 14/2019

  Richiamati per distinguere le regole sulla competenza nei procedimenti di crisi e insolvenza, inclusa l’irrilevanza del trasferimento del centro degli interessi nell’anno precedente, dalle regole sulla competenza prefettizia in materia antimafia.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato nel quadro delle deroghe o attenuazioni alle garanzie partecipative ammesse, in linea di principio, per i procedimenti antimafia di natura cautelare e preventiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato quale istituto partecipativo suscettibile di attenuazione nei procedimenti antimafia caratterizzati da urgenza e finalità preventive.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Posto a fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato a tutela dei dati personali relativi a condanne penali e reati.

Massime di principio

• Nell’ambito dell’informazione interdittiva antimafia, il mutamento della sede legale dell’impresa intervenuto dopo la conclusione della fase procedimentale in contraddittorio e durante la fase strettamente decisoria non sposta la competenza territoriale dalla Prefettura che ha condotto l’istruttoria; la competenza resta cristallizzata presso tale Prefettura.
• La regola della cristallizzazione della competenza dopo la conclusione del contraddittorio è giustificata dalla natura cautelare e preventiva dell’interdittiva antimafia e mira a evitare regressioni procedimentali, ritardi e condotte strumentali o elusive derivanti da un unilaterale trasferimento della sede legale.
• Il trasferimento della sede legale può incidere sulla competenza prefettizia quando interviene prima della conclusione del procedimento in contraddittorio, ma il suo effetto deve essere valutato in concreto; se la società non comunica in modo chiaro ed equivoco il trasferimento o la sua imminenza durante l’audizione, il successivo trasferimento non impone la trasmissione degli atti a un’altra Prefettura.
• Il contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011 è rispettato quando l’impresa riceve una comunicazione preventiva contenente gli elementi essenziali poi posti a fondamento dell’interdittiva, può presentare memorie, viene ascoltata e le sue deduzioni risultano effettivamente valutate nel provvedimento finale.
• Il rischio di infiltrazione mafiosa può essere desunto, secondo la regola del più probabile che non, da una valutazione complessiva di elementi gravi, precisi e concordanti riguardanti il dominus dell’impresa, i suoi rapporti con soggetti o imprese controindicati, le interdittive riguardanti società collegate e le eventuali condotte dirette a eluderne gli effetti.
• Le misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis del d.lgs. n. 159/2011 presuppongono un pericolo di condizionamento solo occasionale e la concreta bonificabilità dell’impresa; sono legittimamente escluse quando gli elementi raccolti evidenziano un rischio infiltrativo stabile e permanente.

Come è indicizzato