Sentenza n. 620/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha proposto appello contro la sentenza con cui il TAR aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni subiti per il periodo in cui non aveva potuto esercitare l’attività estrattiva, a causa dell’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione mineraria. I provvedimenti del Comune e del Distretto Minerario erano stati annullati con sentenza del TAR passata in giudicato, che aveva escluso sia la violazione della distanza minima di 500 metri dal centro abitato, sia la situazione di pericolo connessa all’accesso alla cava. L’appellante ha dedotto l’erroneità della qualificazione della vicenda come errore scusabile, il travisamento del giudicato, la violazione dei canoni di correttezza, imparzialità e buona fede, nonché l’omessa pronuncia sugli ulteriori elementi della responsabilità risarcitoria e sulle singole voci di danno. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità della domanda, sostenendo che l’autorizzazione del 1996 fosse stata rilasciata in via provvisoria in esecuzione di una misura cautelare poi divenuta inefficace per perenzione del giudizio originario, e ha contestato la prova del danno. Il CGARS ha respinto tale eccezione, ritenendo che l’autorizzazione fosse stata rilasciata all’esito di una rinnovata istruttoria e di una nuova valutazione dell’istanza. Ha invece dichiarato inutilizzabile la documentazione contabile prodotta tardivamente in primo grado, per violazione dell’art. 73, comma 1, c.p.a. Nel merito, l’appellante ha sostenuto che l’illegittimità accertata con giudicato derivasse da istruttoria carente e contraddittoria e dall’applicazione di una norma regionale chiara a un Comune dotato di strumento urbanistico, sicché non ricorrevano i presupposti dell’errore scusabile. Ha chiesto il ristoro del danno emergente, del lucro cessante e di ulteriori danni patrimoniali e non patrimoniali.

La decisione

L’appello è stato parzialmente accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata. Il CGARS ha ritenuto vincolante l’accertamento contenuto nel giudicato di annullamento, secondo cui il provvedimento di autotutela era fondato su una istruttoria carente e contraddittoria: l’Amministrazione aveva privilegiato una visura catastale rispetto a precedenti rilievi dell’Ufficio tecnico comunale e all’attestazione del Sindaco, senza chiarire il contrasto tra gli elementi istruttori. Inoltre, l’art. 7, lett. d), della l.r. n. 24/1991 subordinava il rispetto della distanza di 500 metri ai soli Comuni privi di strumenti urbanistici, mentre Savoca disponeva di un programma di fabbricazione. Anche il presunto pericolo derivante dall’accesso attraverso l’alveo del torrente era stato successivamente smentito dalla stessa Amministrazione. Ne conseguiva l’insussistenza di una situazione di particolare complessità fattuale o normativa idonea a rendere scusabile l’errore. Il Collegio ha applicato il principio secondo cui, accertata l’illegittimità dell’atto, l’elemento soggettivo della colpa si presume come presunzione semplice e spetta all’Amministrazione dimostrare l’errore non imputabile. Sono stati riconosciuti l’illegittimità, la colpa, il danno ingiusto e il nesso causale, poiché l’impresa era stata privata dell’utilizzo dell’autorizzazione dal 13 agosto 2008 al 29 luglio 2009, quando l’ordinanza cautelare del CGARS aveva consentito la ripresa dell’attività. Sono state respinte tutte le voci di danno emergente, perché non adeguatamente provate: non risultava dimostrato che il personale non fosse stato impiegato altrove, che i macchinari non fossero stati utilizzati aliunde o che la vendita dei materiali avesse prodotto una perdita. È stato invece riconosciuto il lucro cessante per mancato guadagno, ritenuto certo nell’an ma non provato nel quantum. Il danno è stato liquidato equitativamente in euro 126.000, pari al 10% dell’importo richiesto, tenendo conto delle contestazioni dell’Amministrazione sulla capacità produttiva effettiva della cava. L’importo è stato riconosciuto quale debito di valore, con rivalutazione annuale e interessi legali fino alla pubblicazione della sentenza, quindi con interessi legali semplici fino al soddisfo. Il Distretto Minerario e il Comune sono stati condannati in solido nei rapporti esterni e in parti uguali nei rapporti interni, oltre alle spese del doppio grado, liquidate in euro 7.000.

Norme richiamate

• art. 2056 c.c.

  In materia di risarcimento del lucro cessante, l’art. 2056, comma 2, c.c., con precetto di natura generale, rimette al giudice la relativa valutazione in base all'"equo apprezzamento delle circostanze del caso".

  La liquidazione del lucro cessante può essere effettuata equitativamente quando il danno futuro non sia determinabile con la certezza propria dei danni storicamente verificabili.

• artt. 1223 e 1227 c.c.

  la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell'art. 2056 cod. civ. - da ritenere espressione di un principio generale dell'ordinamento- i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ.; e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto dall'art. 1225 cod. civ.

  La responsabilità da lesione di interessi legittimi è aquiliana e il danno risarcibile deve rispettare i criteri della conseguenza immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato.

• art. 2697 c.c.

  l'azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'amministrazione per danni derivanti dall'illegittimo od omesso svolgimento dell'attività amministrativa, donde la necessità di verificare, con onere della prova a carico del danneggiato, la sussistenza delle singole voci di danno di cui si pretenda il ristoro.

  Nel giudizio risarcitorio il danneggiato deve provare tutti i presupposti della responsabilità e ciascuna voce di danno; non opera il metodo acquisitivo tipico del giudizio impugnatorio.

• art. 115 c.p.c.

  l'azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.

  La domanda risarcitoria amministrativa è soggetta al principio dispositivo e all’onere della prova, anche quanto alle singole componenti del pregiudizio.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  va dichiarata la inutilizzabilità della produzione documentale (fatture, libri cespiti, paghe e contributi) effettuata dalla odierna appellante, nel giudizio di primo grado, in data 15 giugno 2023 in violazione dell’art. 73, comma 1, c.p.a.

  La documentazione prodotta oltre il termine processuale previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. è inutilizzabile nel giudizio.

• art. 7, lett. d), l.r. n. 24/1991

  la chiara lettera dell’art. 7, lett. d), della legge regionale n. 24 del 1991 – norma che prescrive il rispetto della distanza minima di 500 metri esclusivamente nei comuni sprovvisti di strumento urbanistico (“…non potrà essere rilasciata autorizzazione per l’apertura di cave: …d) nei comuni privi di strumenti urbanistici e quando esistono nuclei abitati a meno di cinquecento metri dalle cave”) – escludeva il territorio del Comune di Savoca dall’ambito applicativo della disposizione regionale, in quanto Comune dotato di programma di fabbricazione.

  La distanza minima di 500 metri costituisce presupposto ostativo all’autorizzazione di cave soltanto nei Comuni privi di strumento urbanistico; non si applica quindi al Comune dotato di programma di fabbricazione.

• art. 2727 c.c.

  in caso di accertata illegittimità degli atti amministrativi impugnati, deve presumersi, alla stregua di una presunzione semplice ex art. 2727 c.c., la sussistenza dell'elemento soggettivo della colpevolezza in capo all'amministrazione che li ha adottati.

  L’accertata illegittimità dell’atto consente di presumere semplicemente la colpevolezza dell’Amministrazione; spetta a quest’ultima provare l’errore non imputabile e scusabile.

Massime di principio

• In materia di responsabilità della pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo, l’accertamento dell’illegittimità consente di presumere, ai sensi dell’art. 2727 c.c., l’elemento soggettivo della colpa; spetta all’Amministrazione dimostrare la ricorrenza di un errore non imputabile e scusabile.
• L’errore dell’Amministrazione è scusabile soltanto in presenza di contrasti giurisprudenziali, incertezza del quadro normativo o particolare complessità della situazione di fatto; tale esimente non ricorre quando l’illegittimità dipende da istruttoria carente e contraddittoria su fatti facilmente verificabili o dalla violazione di una disposizione normativa chiara e univoca.
• Quando un provvedimento amministrativo è stato annullato con sentenza passata in giudicato, il giudice della domanda risarcitoria deve rispettare gli accertamenti e le statuizioni che costituiscono il fondamento del giudicato, senza rivalutare la legittimità dell’atto in termini incompatibili con essi.
• Nel giudizio risarcitorio davanti al giudice amministrativo il danneggiato, secondo gli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., deve provare tutti gli elementi della responsabilità e ciascuna voce di danno; non opera il metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.
• Il lucro cessante può essere liquidato equitativamente ai sensi dell’art. 2056, comma 2, c.c. quando la sua esistenza sia provata nell’an, ma il quantum non sia esattamente determinabile; la liquidazione deve comunque essere ancorata alle circostanze concrete e alle contestazioni probatorie emerse nel giudizio.

Come è indicizzato