Sentenza n. 5484/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato regolarmente in Italia in seguito al rilascio del nulla osta al lavoro subordinato, aveva stipulato il contratto di soggiorno il 29 novembre 2024 e presentato il 16 dicembre 2024 la domanda di permesso di soggiorno, in occasione dei rilievi fotodattiloscopici presso la Questura di Napoli. Il rapporto di lavoro, formalmente avviato con comunicazione UniLav del 13 dicembre 2024 con decorrenza dal 16 dicembre 2024, era proseguito dopo una successiva riattivazione sino alla proroga comunicata il 18 marzo 2026. Non essendo intervenuto alcun provvedimento conclusivo, il ricorrente aveva sollecitato la Questura con PEC del 21 febbraio e del 27 aprile 2026. Ha dedotto la violazione dell'obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso, ai sensi dell'art. 2 l. 241/1990 e dell'art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998, essendo ampiamente decorso il termine legale. La Questura ha riferito che il 22 maggio 2025 era stato predisposto un preavviso di rigetto per criticità relative alla posizione lavorativa, inizialmente non notificato per asserita irreperibilità del destinatario all'indirizzo indicato e inoltrato al difensore soltanto il 26 agosto 2026.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e dichiarato illegittimo il silenzio-inadempimento. La domanda era stata presentata il 16 dicembre 2024 e il termine di novanta giorni previsto dalla disciplina speciale era già scaduto al momento dei solleciti del 2026 e della proposizione del ricorso. Il preavviso di rigetto, anche se predisposto e successivamente trasmesso al difensore, è un atto endoprocedimentale interlocutorio e non equivale al provvedimento finale né fa cessare il silenzio; dagli atti risultava soltanto tale preavviso, non una decisione conclusiva. L'asserita irreperibilità all'indirizzo di Sant'Anastasia non escludeva l'obbligo di provvedere, anche perché almeno dal 21 febbraio 2026 la Questura disponeva di un canale certo di interlocuzione tramite PEC del difensore, con indicazione del numero di pratica e documentazione allegata. Il giudice ha ordinato all'Amministrazione di adottare un provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. Per l'eventuale ulteriore inerzia ha nominato commissario ad acta il Dirigente delle Politiche Migratorie presso il Ministero dell'Interno, con facoltà di delega, incaricato di provvedere in sostituzione entro i successivi trenta giorni su istanza di parte. Spese integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e per la produzione, tardiva e non satisfattiva, degli atti relativi all'istruttoria.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il giudizio avverso il silenzio è preordinato all’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, quando esso consegua a un’istanza di parte o debba essere iniziato d’ufficio, secondo quanto stabilito dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990.

  L'amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato su istanza di parte; l'azione avverso il silenzio mira ad accertare tale obbligo.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Nel vigente sistema processuale l’art. 117 c.p.a. stabilisce che, in caso di accoglimento del ricorso, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.

  Accertata l'inerzia illegittima, il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro il termine fissato, nel caso concreto pari a trenta giorni.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  L’art. 5, comma 9, del d.lgs. n. 286 del 1998 dispone infatti che il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro novanta giorni dalla data di presentazione della domanda, ove ne sussistano i presupposti.

  La disposizione stabilisce per il procedimento relativo al permesso di soggiorno un termine di conclusione di novanta giorni dalla presentazione della domanda, se ne sussistono i presupposti; nella fattispecie il termine era ampiamente scaduto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 è, per sua natura, un atto endoprocedimentale destinato a sollecitare il contraddittorio con l’interessato prima dell’adozione del provvedimento finale; esso non coincide con quest’ultimo e non è idoneo, da solo, a soddisfare l’obbligo di conclusione del procedimento mediante un provvedimento espresso.

  Il preavviso di rigetto è un atto interlocutorio che apre il contraddittorio prima della decisione finale e non assolve l'obbligo di concludere il procedimento né fa cessare il silenzio.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Sussistono inoltre i presupposti per nominare sin d’ora, per il caso di ulteriore inerzia, un commissario ad acta che provveda in via sostitutiva, in conformità al disposto dell’art. 117, comma 3, c.p.a..

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può nominare contestualmente all'ordine di provvedere un commissario ad acta, destinato a intervenire in via sostitutiva se l'amministrazione permane inadempiente.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio, rinnovo o conversione del permesso di soggiorno, l'amministrazione è tenuta a concludere l'istruttoria entro novanta giorni dalla presentazione della domanda, ove sussistano i presupposti previsti dalla legge; decorso tale termine senza provvedimento finale, può essere accertato il silenzio-inadempimento.
• Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale diretto a sollecitare il contraddittorio e non equivale al provvedimento conclusivo; la sua predisposizione o comunicazione non fa cessare il silenzio e non rende improcedibile il ricorso avverso l'inerzia.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il giudice che accerta l'obbligo di provvedere ordina l'adozione di un provvedimento espresso entro un termine determinato e può nominare contestualmente un commissario ad acta, destinato a intervenire in via sostitutiva in caso di persistente inadempimento.

Come è indicizzato