Sentenza n. 165/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, struttura privata accreditata e contrattualizzata per la riabilitazione intensiva, ha impugnato la rideterminazione per il 2025 e il 2026 della ripartizione dei budget sanitari, lamentando, con un unico motivo, violazione dell’art. 22 l.p. n. 16/2010, del regolamento attuativo e dei criteri della D.G.P. n. 1202/2015, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e motivazione, disparità di trattamento, incongruenza e sviamento. Ha sostenuto che l’incremento del budget SSP assegnato alla controinteressata per la lungodegenza non fosse giustificato da una rilevazione di nuovo fabbisogno né da un’istruttoria adeguata, e contrastasse con i criteri di programmazione sanitaria. Secondo la ricorrente, le risorse liberate dalla rinuncia di 22 posti letto accreditati avrebbero dovuto essere riallocate in modo trasparente e non discriminatorio, valutando anche la sua posizione e la richiesta di ampliare l’offerta presentata nel 2025. Ha inoltre dedotto l’incoerenza tra il sovradimensionamento dei posti accreditati e l’aumento del budget provinciale attribuito alla controinteressata, e la lesione di un’aspettativa a concorrere alla rimodulazione. La controinteressata ha eccepito anche vizi nella trasposizione dal ricorso straordinario; il giudice ha esaminato e respinto tale eccezione.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l’eccezione di irregolarità della trasposizione del ricorso straordinario, ritenendo rispettata la finalità conoscitiva degli adempimenti previsti dall’art. 48 c.p.a.: la notifica dell’avviso del deposito o, in alternativa, dell’intero ricorso e della vocatio in giudizio può essere sufficiente quando rende nota la volontà di proseguire l’impugnazione; nel caso concreto gli adempimenti erano stati compiuti entro il termine di 60 giorni e il contraddittorio era stato regolarmente instaurato. Ha quindi respinto nel merito l’unico motivo. La Provincia dispone di ampia discrezionalità nella programmazione dei budget e dei tetti di spesa sanitaria, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza o erroneità. L’istruttoria svolta in precedenza, sulla base dei dati consuntivi, aveva rilevato che il budget per i pazienti provinciali non era sufficiente a soddisfare il fabbisogno di lungodegenza, pur in presenza di un numero di posti letto accreditati superiore al parametro programmatorio; la rinuncia di Regina aveva aggravato tale insufficienza. La rimodulazione ha quindi riallocato risorse già programmate, trasferendo budget dalla quota SSN a quella SSP, senza aumentare la spesa complessiva, e ha correlato l’assegnazione alla funzione di lungodegenza/riabilitazione estensiva codice 60, per la quale la ricorrente non era accreditata. È stata esclusa la contraddittorietà tra sovradimensionamento dei posti letto accreditati e incremento del budget SSP, trattandosi di piani distinti: l’accreditamento limita la capacità produttiva, mentre i tetti di spesa determinano le prestazioni acquistabili e possono essere inferiori alla capacità massima. È stato inoltre rilevato che il budget complessivo di Regina era diminuito, da euro 9.990.295,40 a euro 9.261.130,04 per il 2025 e a euro 8.728.943,00 per il 2026. Non sussisteva un obbligo di interlocuzione con Eremo, non accreditata per la funzione interessata e titolare di budget non integralmente utilizzato per le funzioni già accreditate; né il giudicato civile sull’accordo tra le due strutture vincolava la Provincia o fondava un affidamento verso la ricorrente. La delibera del 2026 non innovava il criterio di ripartizione, ma fissava i limiti di spesa per l’intero anno in coerenza con il fabbisogno già stabilito. Le ulteriori eccezioni sull’interesse al ricorso sono state lasciate impregiudicate, essendo il gravame infondato. La ricorrente è stata condannata a pagare le spese, pari a euro 2.500,00 ciascuna, oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge, in favore della Provincia e della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 48 c.p.a.

  Tutte le formalità di legge si sono compiute ben prima dello spirare del termine dei 60 giorni stabilito dall’art. 48 c.p.a. e tanto rende ragione della rispettata finalità conoscitiva degli adempimenti richiesti, con piena ritualità della trasposizione sia sotto il profilo temporale che della regolare instaurazione del contraddittorio, come dimostrato dalla tempestiva costituzione della stessa controinteressata.

  Nella trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario, gli adempimenti dell’art. 48 c.p.a. vanno interpretati in senso funzionale alla conoscenza della volontà di proseguire l’impugnazione e al regolare instaurarsi del contraddittorio; nel caso concreto il termine di 60 giorni era stato rispettato.

• art. 2909 c.c.

  il complesso contenzioso che ha visto Eremo vittoriosa (nel 2024), avente ad oggetto l’accordo del 15 maggio 2006 (secondo il quale, per quanto rileva, Regina si impegnava nei confronti di Eremo a rinunciare a 42 posti letto accreditati di cui 22 posti letto accreditati “infraprovinciali”, poi in effetti rinunciati nel giugno 2025), non vincola l’Amministrazione provinciale, che non è stata parte di quel giudizio, e tanto in forza di quanto previsto dall’art. 2909 c.c.

  Il giudicato formatosi tra soggetti privati non vincola l’amministrazione che non è stata parte del giudizio; pertanto, l’accordo e la pronuncia civile sulla rinuncia dei posti letto non determinavano la programmazione sanitaria provinciale.

• art. 22 l.p. n. 16/2010

  La parte ricorrente, con l’unico motivo di ricorso, contesta in particolare un difetto di motivazione circa l’an e il quantum dell’incremento del budget per pazienti provinciali destinato alla controinteressata, che sarebbe altresì incongruente e contraddittorio poiché

  La disposizione è indicata tra le norme violate dalla ricorrente, ma la sentenza non ne espone uno specifico contenuto interpretativo né la applica autonomamente nella ratio della decisione.

• D.M. 2 aprile 2015, n. 70

  il quale prevede la quota dello 0,7 per mille abitanti residenti quale parametro del fabbisogno di riabilitazione e di lungodegenza e, all’interno di detto parametro, riserva almeno lo 0,2 per mille alla funzione di lungodegenza, il che porta ad un risultato di circa 109 posti letto per tale bisogno assistenziale provinciale.

  Il parametro nazionale, richiamato dalla programmazione provinciale, consente di quantificare in circa 109 posti letto il fabbisogno provinciale per la funzione di lungodegenza.

• D.G.P. n. 1202/2015

  In tale contesto la resistente, muovendo dal vincolo derivante dalla programmazione provinciale (di cui alla deliberazione n. 1202 del 2015) - ove viene stabilito che “le richieste di nuovi accreditamenti di posti letto per riabilitazione e lungodegenza potranno essere valutate solo a fronte di un numero corrispondente di cessazioni di posti letto esistenti di riabilitazione o lungodegenza” - ha analizzato i dati storici (consuntivo ASUIT), evidenziando un utilizzo dei posti letto provinciali nel 2024, come confermati nel 2025, pari a circa 96 (dei 184 in allora accreditati) ed ha, conseguentemente, rilevato l’insufficienza delle risorse a budget destinate alla soddisfazione prioritaria del fabbisogno per pazienti provinciali, corrispondenti a 109 posti letto come sopra determinato.

  La programmazione provinciale consente di valutare nuovi accreditamenti soltanto a fronte di cessazioni corrispondenti; i dati di utilizzo e il fabbisogno provinciale possono inoltre giustificare la riallocazione del budget per soddisfare prioritariamente le esigenze assistenziali provinciali.

Massime di principio

• La determinazione dei budget e dei tetti di spesa per le strutture sanitarie accreditate costituisce esercizio di ampia discrezionalità programmatoria, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o erroneità.
• La programmazione del numero dei posti letto accreditati e la determinazione dei tetti di spesa sono profili distinti: l’accreditamento limita la quantità massima di prestazioni producibili, ma non impone l’acquisto di prestazioni in misura corrispondente né una proporzione matematica tra posti accreditati e budget.
• La riallocazione di risorse tra quote di budget per assistiti di diversi servizi sanitari può essere giustificata da un’istruttoria preesistente sul fabbisogno assistenziale, quando la rimodulazione assicura in via prioritaria il fabbisogno provinciale e non introduce nuova spesa complessiva.
• Una struttura sanitaria non accreditata per la specifica funzione assistenziale cui si riferisce la rimodulazione del budget non ha titolo a pretendere di partecipare, in condizioni di parità, all’assegnazione di risorse destinate a quella funzione; la mancata interlocuzione può essere giustificata dall’assenza di altri operatori accreditati disponibili per soddisfare quel fabbisogno.
• Il giudicato civile formatosi tra privati non vincola l’amministrazione estranea al relativo giudizio e non fonda, da solo, un affidamento del privato sulla successiva programmazione amministrativa, quando sia stato chiarito che l’accordo non condizionava le future scelte pubbliche.

Come è indicizzato