Sentenza n. 935/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dal 2023 di un'autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003 per la costruzione e l'esercizio di un impianto fotovoltaico da 20,618 MW, ha impugnato la nota regionale che aveva negato l'avvio dei lavori perché l'impianto ricadeva in un'area qualificata come non idonea dalla l.r. Sardegna n. 20/2024 e non risultava una trasformazione irreversibile dello stato dei luoghi. Sono stati dedotti: violazione della l.r. n. 20/2024 e della disciplina statale speciale, poiché l'avvio dell'iniziativa nel settore delle fonti rinnovabili potrebbe essere dimostrato anche mediante attività di natura cartolare, quali acquisizione della disponibilità delle aree, accettazione del preventivo di connessione, stipula di contratti o finanziamenti; illegittimità costituzionale della disciplina regionale, nella parte in cui rende inefficaci titoli autorizzativi già rilasciati e applica retroattivamente il nuovo regime alle procedure concluse; contrasto della normativa regionale con il diritto dell'Unione europea in materia di promozione delle fonti rinnovabili; illegittimità derivata del d.m. 21 giugno 2024, nella parte relativa all'individuazione delle aree non idonee. La ricorrente ha inoltre chiesto, ove necessario, la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità della disciplina regionale.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione e la nota regionale è stata annullata. Il primo motivo è stato respinto: il TAR ha distinto la nozione di avvio dei lavori, che nel settore delle fonti rinnovabili può essere dimostrato anche con attività cartolari ai sensi dell'art. 2, comma 159, l. n. 244/2007 e dell'art. 15, comma 1, d.lgs. n. 79/1999, dalla diversa nozione di irreversibile modifica dello stato dei luoghi prevista dalla l.r. n. 20/2024. Quest'ultima richiede una radicale trasformazione fisica del sito, con perdita della conformazione originaria e incorporazione stabile nella nuova opera, e non può essere integrata per analogia mediante il compimento di attività meramente documentali. È stata invece ritenuta fondata e assorbente la censura relativa all'illegittimità costituzionale della disciplina regionale nella parte in cui pretendeva di applicarsi a procedimenti già conclusi e rendeva inefficaci autorizzazioni già rilasciate, salvo il solo limite della modifica irreversibile dello stato dei luoghi. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 2025, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale di tale disciplina per violazione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della ragionevolezza e della libertà di iniziativa economica, nonché per contrasto con i principi eurounitari di decarbonizzazione e diffusione delle energie rinnovabili. Poiché l'autorizzazione della ricorrente era anteriore alla l.r. n. 20/2024, la Regione non poteva applicare retroattivamente la disciplina limitativa per impedire la realizzazione dell'impianto. L'effetto conformativo consente alla ricorrente di riprendere la realizzazione dell'impianto, senza applicazione della disciplina limitativa dichiarata incostituzionale. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; il titolo era stato rilasciato alla ricorrente prima dell'entrata in vigore della disciplina regionale applicata.

• art. 2, comma 159, l. 244/2007

  Per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili la dimostrazione di avere concretamente avviato la realizzazione dell'iniziativa ai fini del rispetto del termine di inizio dei lavori è fornita anche con la prova di avere svolto le attività previste dal terzo periodo del comma 1 dell'articolo 15 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79

  Consente di dimostrare l'avvio dell'iniziativa relativa a un impianto da fonti rinnovabili anche mediante attività documentali o negoziali, senza necessità di una trasformazione fisica del sito.

• art. 15, comma 1, d.lgs. 79/1999

  avere concretamente avviato la realizzazione dell'iniziativa mediante l'acquisizione della disponibilità delle aree destinate ad ospitare l'impianto, nonché l'accettazione del preventivo di allacciamento alla rete elettrica formulato dal gestore competente, ovvero l'indizione di gare di appalto o la stipulazione di contratti per l'acquisizione di macchinari o per la costruzione di opere relative all'impianto, ovvero la stipulazione di contratti di finanziamento dell'iniziativa o l'ottenimento in loro favore di misure di incentivazione previste da altre leggi a carico del bilancio dello Stato

  Individua le attività che possono valere come avvio concreto dell'iniziativa nel settore delle energie rinnovabili ai fini del rispetto del termine di inizio lavori.

• art. 1, comma 2 e comma 5, quarto periodo, l.r. Sardegna 20/2024

  La disciplina, nella parte in cui applicava il nuovo regime ai procedimenti già conclusi e rendeva inefficaci titoli autorizzativi già rilasciati per impianti in aree non idonee, è stata ritenuta costituzionalmente illegittima e non applicabile al titolo della ricorrente.

• artt. 3 e 41 Cost.

  Sono richiamati quali parametri costituzionali lesi dalla retroattiva vanificazione dei titoli autorizzativi, per violazione della ragionevolezza, del legittimo affidamento e della libertà di iniziativa economica privata.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  È richiamato quale attuazione dei principi eurounitari di promozione delle energie rinnovabili e quale limite alle competenze regionali in materia.

• direttiva 2018/2001/UE

  È richiamata quale fonte dei principi eurounitari di decarbonizzazione e massima diffusione dell'energia da fonti rinnovabili, incompatibili con la vanificazione retroattiva delle autorizzazioni già rilasciate.

• regolamento (UE) 2021/1119

  È richiamato insieme alla disciplina europea sulle fonti rinnovabili quale parametro sovranazionale rilevante per la valutazione della normativa regionale.

Massime di principio

• Nel settore degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, l'avvio dell'iniziativa ai fini del rispetto del termine di inizio lavori può essere dimostrato mediante attività cartolari o negoziali, quali l'acquisizione della disponibilità delle aree, l'accettazione del preventivo di connessione, la stipula di contratti di appalto o fornitura e la stipula di contratti di finanziamento.
• La nozione di avvio dei lavori rilevante per evitare la decadenza dal titolo autorizzativo è distinta dalla nozione di irreversibile modifica dello stato dei luoghi richiesta da una disciplina speciale per salvaguardare iniziative localizzate in aree non idonee; la prima può avere natura documentale, mentre la seconda richiede una radicale trasformazione fisica e stabile del sito.
• Una disciplina regionale sopravvenuta non può rendere retroattivamente inefficaci autorizzazioni già rilasciate per impianti da fonti rinnovabili, quando tale effetto vanifica i titoli senza adeguate ragioni tecniche o scientifiche e sacrifica irragionevolmente il legittimo affidamento, la certezza del diritto e la libertà di iniziativa economica.
• La sopravvenienza di una disciplina regionale sulle aree non idonee non consente all'amministrazione di applicare il nuovo divieto realizzativo a un'autorizzazione unica già rilasciata prima dell'entrata in vigore della disciplina, qualora la norma regionale retroattiva sia stata dichiarata costituzionalmente illegittima.
• L'annullamento dell'atto amministrativo fondato su una disciplina regionale dichiarata incostituzionale comporta, quale effetto conformativo, il divieto per l'amministrazione di reiterare nei confronti del medesimo titolo autorizzativo l'applicazione della disciplina limitativa espunta dall'ordinamento.

Come è indicizzato