Ordinanza n. 15052/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, destinataria di un procedimento sanzionatorio dell’AGCom culminato nell’ordinanza-ingiunzione con sanzione di 90.000 euro, ha chiesto l’accesso all’intero fascicolo procedimentale e agli atti interni propedeutici alla decisione. L’Autorità ha accolto parzialmente l’istanza, negando l’ostensione della nota del 5 novembre 2025, qualificata come atto interno preparatorio, e non ha dato riscontro a una successiva istanza relativa agli atti prodromici, compresi i documenti concernenti le proroghe dei termini e gli esiti delle riunioni consiliari. Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. l’Autorità ha sostenuto, da un lato, che la nota fosse sottratta all’accesso ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. a), del proprio regolamento, in quanto interna corporis priva di efficacia endoprocedimentale; dall’altro, che i verbali delle riunioni del Consiglio non fossero stati specificamente richiesti in sede procedimentale e che, comunque, sarebbero ostensibili soltanto per estratto ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. e), del regolamento. La ricorrente ha dedotto l’interesse difensivo, attuale e concreto, derivante dalla necessità di contestare l’ordinanza-ingiunzione e di conoscere tutte le valutazioni istruttorie e decisionali compiute nel procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto l’istanza di accesso ex art. 116 c.p.a. e ha ordinato all’AGCom di esibire, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione dell’ordinanza, la nota del 5 novembre 2025 e i verbali delle riunioni del Consiglio del 19 novembre 2025, 15 gennaio 2026 e 26 febbraio 2026, limitatamente alle parti riguardanti la posizione della ricorrente. Il Collegio ha ritenuto che l’art. 24, comma 7, l. 241/1990, quale espressione del principio generale dell’accesso difensivo e richiamato dallo stesso regolamento AGCom, prevalga sulle clausole regolamentari di esclusione relative alle note preparatorie e ai verbali consiliari. La qualificazione dell’atto come interno, appunto o documento preparatorio non è sufficiente, di per sé, a escludere l’accesso quando il documento abbia raggiunto consistenza di atto, sia strumentale alla posizione giuridica fatta valere e non contenga informazioni coperte da segreto o riservatezza. Quanto ai verbali, l’Autorità non ha dimostrato che contenessero dichiarazioni personali dei partecipanti o parti relative ad atti, documenti e informazioni sottratti all’accesso. È stata inoltre respinta l’eccezione relativa alla mancata indicazione nominativa dei verbali nelle istanze originarie: la richiesta di accesso a tutti gli atti e documenti inerenti al procedimento sanzionatorio comprende anche i verbali delle sedute consiliari, mentre la loro individuazione nel ricorso costituisce una precisazione dell’oggetto della richiesta. L’interesse della società è stato ritenuto concreto e attuale perché gli atti richiesti riguardano il procedimento sanzionatorio già concluso con un provvedimento impugnato. Le spese sono state riservate al definitivo.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Ritenuto, in conclusione, che la domanda ex art. 116 c.p.a. vada accolta, con conseguente ordine nei confronti dell’Autorità resistente di esibire i seguenti atti, limitatamente alle sole parti degli stessi che riguardano la posizione della parte ricorrente: - la nota n. 5765 del 5 novembre 2025; - i verbali delle riunioni del Consiglio del 19 novembre 2025, del 15 gennaio 2026 e del 26 febbraio 2026;

  Nel giudizio sull’accesso, il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti, delimitandola alle parti pertinenti alla posizione giuridica del richiedente.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Considerato che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale relativo ai casi di esclusione stabiliti dal regolamento interno disciplinante l’accesso agli atti dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, il principio generale della tutela del diritto all’accesso difensivo - fissato dall’art. 24, comma 7 della Legge 241/1990, disposizione che è testualmente riprodotta al comma 2 del riportato art. 13 - deve ritenersi senz’altro prevalente: a) sulla norma di cui all’articolo 13, comma 1, lettera a), del suddetto regolamento; b) sulla disposizione di cui all’art. 13, lett. e), del regolamento.

  L’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, prevale sulle limitazioni regolamentari dell’Autorità, purché la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  - la circostanza che si tratti di meri atti interni, appunti o brogliacci ad uso dell’ufficio, non sottrae di per sé tale documentazione al diritto di accesso, nella misura in cui, in particolare ai sensi dell’art. 116 c.p.a., sussista la strumentalità rispetto alla posizione giuridica fatta valere in giudizio e non contengano informazioni tutelate dal segreto, purché abbiano raggiunto la consistenza di atto);

  Gli atti interni sono documenti amministrativi ostensibili quando abbiano una consistenza documentale effettiva, siano strumentali alla difesa di una posizione giuridica e non contengano informazioni segrete o riservate.

• art. 13, comma 1, lett. a), Regolamento AGCom in materia di accesso

  Considerato che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale relativo ai casi di esclusione stabiliti dal regolamento interno disciplinante l’accesso agli atti dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, il principio generale della tutela del diritto all’accesso difensivo - fissato dall’art. 24, comma 7 della Legge 241/1990, disposizione che è testualmente riprodotta al comma 2 del riportato art. 13 - deve ritenersi senz’altro prevalente: a) sulla norma di cui all’articolo 13, comma 1, lettera a), del suddetto regolamento;

  La clausola regolamentare che sottrae all’accesso note, appunti e bozze preparatorie deve essere interpretata conformemente all’art. 24 l. 241/1990 e non può escludere automaticamente gli atti interni necessari alla difesa.

• art. 13, comma 1, lett. e), Regolamento AGCom in materia di accesso

  Peraltro, nel caso di specie, l’Autorità non ha dedotto né che i verbali in questione contengano effettivamente “dichiarazioni di carattere personale singolarmente espresse dai partecipanti” alla riunione, né ha fatto cenno alla presenza di “parti che riguardano atti, documenti e informazioni sottratti all’accesso”, sicché la fattispecie non appare riconducibile ad alcuna delle ipotesi di esclusione contemplate dalla sopra riportata lett. e) dell’art. 13 del menzionato regolamento;

  L’esclusione dei verbali consiliari richiede la concreta individuazione delle parti contenenti dichiarazioni personali o informazioni già sottratte all’accesso; non è sufficiente un richiamo astratto alla clausola regolamentare.

Massime di principio

• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. l’amministrazione può precisare o integrare in giudizio le ragioni ostative all’ostensione, ma il giudice deve comunque accertare in concreto la sussistenza del diritto di accesso e la fondatezza delle cause di esclusione.
• L’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990 prevale sulle limitazioni contenute nei regolamenti interni delle autorità amministrative, quando i documenti siano necessari per curare o difendere una posizione giuridica.
• La natura interna, preparatoria o endoprocedimentale di un documento non ne determina automaticamente l’esclusione dall’accesso: l’ostensione può essere negata solo se ricorrono concretamente ragioni di segretezza o riservatezza previste dalla legge e il documento non risulti strumentale alla difesa.
• Una richiesta di accesso riferita a tutti gli atti e documenti inerenti a uno specifico procedimento comprende anche i verbali delle riunioni dell’organo decisionale pertinenti a quel procedimento; la loro specificazione nel ricorso può costituire una precisazione, non una domanda nuova.
• Nei confronti di un destinatario di un provvedimento sanzionatorio sussiste un interesse concreto e attuale alla piena conoscenza delle valutazioni istruttorie e decisionali compiute nel procedimento, salvo l’esigenza di oscurare le parti effettivamente coperte da segreto o estranee alla sua posizione.

Come è indicizzato