Sentenza n. 2132/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota comunale del 27 marzo 2026 relativa alla PAS presentata il 15 luglio 2014 per la realizzazione di un aerogeneratore da 600 kW, poi acquistato dalla ricorrente nel 2024. Il Comune ha ritenuto che il titolo, perfezionatosi per silenzio-assenso il 14 agosto 2014, fosse divenuto inefficace il 14 agosto 2017 per mancata ultimazione dei lavori entro tre anni. Con il primo motivo la società ha dedotto la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, l’assenza dell’interesse pubblico e del termine ragionevole per l’autotutela, nonché la lesione dell’affidamento maturato per il tempo trascorso, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e una presunta attestazione comunale di conformità del 2018. Con il secondo motivo ha contestato la decorrenza del termine triennale dalla data di perfezionamento della PAS, sostenendo che, in base all’art. 15 d.P.R. 380/2001, il termine decorresse dall’inizio dei lavori, comunicato il 29 giugno 2015, con scadenza il 29 giugno 2018; ha inoltre richiamato la disciplina successiva del d.lgs. 190/2024. Con il terzo motivo ha dedotto contraddittorietà, sproporzione, carenza di istruttoria e motivazione e sviamento, anche in ragione della tolleranza dell’impianto e della pretesa attestazione del 2018.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Ha escluso l’applicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990 perché il Comune non ha annullato né revocato il titolo, ma ha accertato la perdita di efficacia già verificatasi per decorso del termine previsto dalla disciplina della PAS; pertanto non occorreva dimostrare un interesse pubblico ulteriore né rispettare il limite temporale proprio dell’autotutela. Ha ritenuto inconferente l’art. 15 d.P.R. 380/2001, relativo al permesso di costruire, applicando invece l’art. 6, comma 6, d.lgs. 28/2011, secondo cui i lavori dovevano essere completati entro tre anni dal perfezionamento della PAS: nel caso concreto il termine decorreva dal 14 agosto 2014 e scadeva il 14 agosto 2017. La disciplina introdotta dal d.lgs. 190/2024 non si applicava retroattivamente al titolo già formatosi e non confermava la tesi della ricorrente. Quanto all’affidamento e alla contraddittorietà, il documento del 2018 non è stato ritenuto prova della conformità del titolo: il Comune ne aveva contestato provenienza e autenticità, non risultava protocollato e l’originale non era stato reperito. La sproporzionalità non era scrutinabile rispetto all’atto impugnato, meramente ricognitivo, potendo eventualmente riguardare le successive misure repressive. Il difetto di istruttoria e motivazione è stato escluso perché il Comune aveva svolto gli accertamenti sulle date di avvio e ultimazione dei lavori; è stato escluso anche lo sviamento, poiché l’amministrazione conserva il potere di verificare la sussistenza di abusi. Ricorso respinto; spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Rispetto al segmento procedimentale relativo alla pas, conclusosi con l’atto qui gravato, non rilevano quindi i presupposti dell’autotutela (interesse pubblico e termine ragionevole), né tantomeno l’affidamento, la cui tutela, nella disciplina di cui all’art.21-nonies della legge n.241/90, passa, come noto, soprattutto dalla considerazione del tempo trascorso dall’adozione del provvedimento ritenuto illegittimo.

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio, compresi l’interesse pubblico e il termine ragionevole, non si applicano quando l’amministrazione si limita ad accertare la perdita di efficacia del titolo già prodottasi per legge, senza rimuovere un provvedimento.

• art. 6, comma 6, d.lgs. 28/2011

  La realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata ai sensi dei commi 4 o 5.

  Per la PAS regolata ratione temporis dall’art. 6 d.lgs. 28/2011, il termine triennale per completare l’intervento decorre dal perfezionamento della procedura abilitativa, anche quando il titolo si forma per silenzio-assenso.

• art. 6, commi 4 e 5, d.lgs. 28/2011

  Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l’attività di costruzione deve ritenersi assentita.

  In assenza dell’ordine comunale di non effettuare l’intervento entro il termine previsto, la PAS si perfeziona decorsi trenta giorni dalla ricezione della dichiarazione; tale perfezionamento individua il dies a quo del termine triennale previsto dal comma 6.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L’art.15 del d.P.R. n.380/2001 invocato dalla ricorrente reca la disciplina di “efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire”, che è permesso abilitativo diverso da quello qui in esame.

  Il termine previsto per il permesso di costruire non regola la durata della PAS disciplinata ratione temporis dal d.lgs. 28/2011; la disciplina della PAS va applicata autonomamente.

• art. 8, comma 8, d.lgs. 190/2024

  Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, infatti, tale disposizione – che peraltro non trova comunque applicazione al caso di specie, giacché intervenuta successivamente alla formazione del titolo abilitativo – non applica alla pas i medesimi termini di decorrenza già previsti dal testo unico edilizia per il permesso di costruire (art.15 del d.P.R. n.380/2001, cit.), ma introduce una norma affatto diversa, che, quindi, non può ritenersi confermi la tesi sostenuta in giudizio.

  La nuova disciplina della PAS non si applica a un titolo formatosi prima della sua entrata in vigore e non può essere utilizzata per interpretare retroattivamente la disciplina precedente.

• d.P.R. 380/2001

  Preso atto di ciò, il Comune ha quindi rilevato che le opere realizzate sono state eseguite in assenza di un valido ed efficace titolo abilitativo, comunicando quindi l’avvio di un ulteriore procedimento amministrativo, volto all’applicazione della disciplina repressiva degli abusi di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n.380.

  Accertata la perdita di efficacia del titolo, l’amministrazione può avviare un distinto procedimento per l’applicazione delle misure repressive edilizie; la proporzionalità di tali misure va valutata nella successiva fase procedimentale, non rispetto al mero accertamento della perdita di efficacia.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione si limita ad accertare che un titolo abilitativo ha perso efficacia per il verificarsi di una causa prevista dalla legge, senza annullarlo o revocarlo, non si tratta di autotutela decisoria e non trovano applicazione i relativi presupposti, quali l’interesse pubblico ulteriore e il termine ragionevole.
• Per le PAS disciplinate ratione temporis dall’art. 6 d.lgs. 28/2011, i lavori devono essere completati entro tre anni dal perfezionamento della procedura; se il titolo si forma per silenzio-assenso, il termine decorre dalla scadenza dei trenta giorni dalla ricezione della dichiarazione.
• La disciplina del permesso di costruire prevista dall’art. 15 d.P.R. 380/2001 non determina la decorrenza del termine di efficacia della PAS regolata da una disciplina speciale; la normativa sopravvenuta non si applica ai titoli già formatisi e non può essere impiegata per modificare retroattivamente la disciplina applicabile.
• Un documento contestato dall’amministrazione per mancata reperibilità negli archivi, assenza di protocollo e difformità degli elementi identificativi, del quale non sia prodotto l’originale, non costituisce prova sufficiente dei fatti che il privato intende dimostrare.
• La proporzionalità delle misure repressive va valutata nel procedimento che le adotta: non è scrutinabile rispetto a un atto meramente ricognitivo della perdita di efficacia del titolo, che non introduce effetti giuridici nuovi.

Come è indicizzato