Circolare numero 15 del 25-1-2000

Vigilanza sulle entrate ed economia sommersa: organizzazione, risorse e budget 2000

La circolare definisce i primi interventi strutturali del Progetto Vigilanza sulle Entrate ed Economia Sommersa, nato per contrastare lavoro nero, evasione ed elusione contributiva e fiscale. L’impostazione non si limita agli aspetti repressivi, ma mira anche a favorire l’emersione, migliorare il coordinamento territoriale e rendere più efficace la programmazione degli interventi ispettivi.

Finalità e impostazione del Progetto

Il Progetto, istituito con delibera n. 246 del 21 luglio 1999, ha come obiettivo l’analisi e l’elaborazione di politiche per l’emersione dell’economia sommersa, anche attraverso l’approfondimento delle proposte politico-sociali e degli orientamenti legislativi. La circolare richiama la necessità di comprendere le dimensioni del fenomeno, le cause che lo determinano e il numero elevato di lavoratori in nero che ne deriva.

L’azione dell’Istituto viene quindi orientata non solo alla repressione, ma anche a:

• facilitare i percorsi di emersione;
• predisporre controlli preventivi lungo tutta la vita contributiva del soggetto;
• sviluppare sistemi di vigilanza basati su sensori interni ed esterni capaci di intercettare fenomeni evasivi.

Le tre direttrici del progetto

Con il documento n. 599 del 18 ottobre 1999 erano già state delineate tre linee portanti del Progetto:

• lo studio del sommerso e delle sue cause, con il contributo delle realtà territoriali per individuare iniziative e interventi di contenimento;
• la revisione del modello organizzativo e gestionale della vigilanza, per aumentare la presenza sul territorio, il numero delle verifiche e la misurazione della loro efficacia anche economico-finanziaria;
• la costruzione di indici di rischio, destinati a supportare programmazione e realizzazione dell’attività di vigilanza.

In tale quadro si colloca anche la ricerca di eventuali razionalizzazioni del sistema delle aliquote di prelievo e di regole più trasparenti in materia di agevolazioni contributive e di interventi a sostegno del reddito e dell’occupazione.

Modello organizzativo e ripartizione dei compiti

La circolare sottolinea che le dimensioni del lavoro nero e la varietà delle forme di evasione richiedono una revisione delle strategie ispettive. L’evasione può presentarsi come:

• evasione totale, con lavoratori mai denunciati o aziende non iscritte;
• evasione parziale, ad esempio con retribuzioni non denunciate;
• elusione contributiva, come l’inquadramento in settori a minore aliquota o la trasformazione di rapporti subordinati in rapporti autonomi.

Poiché tali fenomeni si intrecciano spesso con la struttura delle imprese, con determinati settori produttivi e con specifiche tipologie di lavoratori, l’attività ispettiva deve essere sempre più orientata alla ricerca di soggetti non conosciuti. La circolare segnala inoltre che alcuni controlli, oggi affidati agli ispettori, dovrebbero rientrare nelle verifiche dei reparti amministrativi.

Tra questi rientrano, per il momento:

• i fallimenti, per i quali è già stato ribadito il non utilizzo degli ispettori di vigilanza;
• la gestione delle liste delle scoperture;
• il confronto cumuli.

Per tali adempimenti sono previsti momenti di verifica nel processo aziende, finalizzati a instaurare contatti con le imprese e notificare le inadempienze rilevate. Solo in presenza di circostanze particolari, come discrepanze significative o mancato riscontro aziendale che facciano presumere ulteriori evasione, si ricorrerà all’azione ispettiva. I risultati di queste verifiche saranno monitorati tramite report per valutarne efficacia ed economicità.

Assetto regionale e coordinamento territoriale

La circolare rafforza il ruolo delle strutture regionali. Nelle Sedi Regionali, salvo quelle indicate nella deliberazione n. 178 del 22 giugno 1999, sarà costituita una specifica Area di vigilanza, affidata a un dirigente in forza alla Regione, senza ridefinizione della pianta organica.

Tale Area avrà il compito di:

• formulare il budget annuale;
• tradurre il budget in termini operativi;
• programmare le attività;
• gestire le risorse;
• controllare i risultati.

Il coordinamento della forza ispettiva sarà assunto dalla struttura regionale, con punti di coordinamento a livello provinciale o metropolitano. Il modello richiede un costante scambio di informazioni tra livello regionale e livelli territoriali, per evitare gli inconvenienti di un’eccessiva centralizzazione.

Per questo motivo vengono istituzionalizzate riunioni mensili tra tutti i responsabili dell’attività ispettiva, con finalità di:

• verifica delle attività programmate;
• previsione di nuovi interventi;
• controllo dell’uso delle risorse;
• misurazione dei risultati.

Personale ispettivo e funzioni di coordinamento

La circolare precisa che le posizioni C4 in corso di attribuzione non costituiscono livelli sovraordinati rispetto agli altri funzionari ispettivi. I dipendenti inquadrati in C4 continueranno quindi a svolgere attività ispettiva ordinaria, senza assumere funzioni di coordinamento o regia.

Tali compiti restano in capo:

• al Dirigente dell’Area Regionale;
• al Dirigente dell’Area provinciale delle sedi di Torino, Milano, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Palermo e Cagliari, come previsto dalla circolare n. 17 del 2 febbraio 1999;
• oppure a un funzionario amministrativo.

Risorse tecnologiche e automazione dell’attività ispettiva

L’assetto delineato richiede un adeguato supporto tecnologico. La delocalizzazione della forza ispettiva e il superamento del rapporto diretto ispettore-sede di produzione impongono investimenti per costruire un circuito informativo tra centro nazionale, polo regionale e funzionari di vigilanza.

Sul piano operativo, è in completamento l’automazione dell’attività ispettiva tramite la valigetta informatica, con l’implementazione delle funzioni della stessa anche nei verbali relativi alle aziende agricole. Nel corso dell’anno sono previsti ulteriori investimenti per:

• completare l’assegnazione della valigetta a tutto il corpo ispettivo, compresi i vincitori dell’ultima selezione;
• collegare la valigetta alla procedura VG00 per il caricamento automatico degli esiti delle ispezioni;
• collegarla alla procedura di recupero crediti per la contabilizzazione dei crediti derivanti dai modelli DM da vigilanza;
• interfacciarla con gli archivi delle aziende, degli assicurati e dei ricorsi per seguire l’esito finale degli addebiti.

Risorse finanziarie e organizzazione delle missioni

La lotta al lavoro nero richiede una presenza territoriale continua e modalità di intervento coerenti con le caratteristiche delle aree e delle tipologie di evasione da contrastare. Per questo occorre quantificare specificamente le risorse destinate a missioni, turni e straordinari, superando la rigidità dell’orario che spesso limita l’azione ispettiva.

Ogni Sede regionale, sulla base del piano operativo delle attività, dovrà formulare un budget di spesa che quantifichi:

• missioni;
• turni;
• straordinari;
• altre esigenze connesse all’attività di vigilanza.

Formazione e aggiornamento professionale

Alla formazione tecnica deve accompagnarsi un percorso di aggiornamento professionale, sviluppato a livello regionale su temi contributivi di particolare rilevanza, specie quando producono difformità operative sul territorio. In questo ambito le Avvocature assumono un ruolo importante sia per migliorare la qualità della relazione ispettiva, sia per l’approfondimento degli orientamenti giurisprudenziali che possono incidere sull’attività degli ispettori.

La circolare evidenzia inoltre la necessità di un intervento formativo diffuso per l’area agricola, da completare nei mesi successivi sotto il coordinamento della struttura di Progetto, in occasione del rilascio della funzione "verbale in agricoltura" nella valigetta informatica, già anticipata con messaggio n. 7 del 10 gennaio 2000.

Budget 2000: criteri di formazione e obiettivi quantitativi

Per il budget 2000 si confermano modalità e obiettivi del budget 1999, ma con un’articolazione più dettagliata per aree merceologiche, territori, tempi e modalità delle indagini. Il budget viene ribadito come strumento di conseguimento degli obiettivi e non come mero adempimento contabile.

La programmazione dovrà fondarsi su:

• esperienze pregresse nell’individuazione delle categorie e delle zone a maggiore rischio di evasione;
• disponibilità della forza ispettiva;
• indici di rischio derivanti dall’incrocio degli archivi.

Per l’area agricola sono in preparazione liste specifiche basate su diversi parametri, tra cui ettarocoltura, 51nisti e incrocio Infocamere, per individuare aziende e/o lavoratori autonomi ad alto rischio o rapporti di lavoro fittizi.

L’obiettivo nazionale dell’Ente, tenuto conto dell’incremento della forza ispettiva, è individuare:

• 6.000 aziende non iscritte;
• 130.000 lavoratori in nero.

Verifica dei risultati e procedura VG00

La circolare supera una visione della vigilanza come attività fine a sé stessa e richiama l’esigenza di considerare l’intero processo successivo all’accertamento, inclusi contenzioso amministrativo, contenzioso legale e recupero del credito. La misurazione dell’efficacia dell’azione ispettiva viene così collegata sia alla correttezza di quanto accertato come dovuto, sia a quanto effettivamente recuperato.

Per misurare questo livello di efficacia è indispensabile compilare l’ultima maschera della procedura VG00, dove devono essere riportati gli esiti successivi alla notifica del verbale. Sono inoltre in fase di impostazione procedure di colloquio con recupero crediti, dilazioni e ricorsi amministrativi per acquisire automaticamente le informazioni necessarie.

Fino alla piena operatività di tali procedure, ogni Agenzia dovrà tenere sotto controllo l’iter dei verbali dopo la notifica per raccogliere i dati utili alla compilazione.

Termini e documentazione per il budget 2000

Il budget 2000 dovrà essere trasmesso entro il 14 febbraio 2000 al Progetto Vigilanza sulle entrate ed economia sommersa, secondo gli obiettivi, criteri e modalità indicati nel messaggio n. 28150 del 22 aprile 1999, integrati con i nuovi obiettivi quantitativi.

Unitamente al budget, ciascuna Sede regionale dovrà inviare una relazione che descriva:

• i piani operativi temporizzati per trimestre;
• i settori a rischio da sottoporre a controllo;
• le aree territoriali su cui indirizzare gli interventi;
• le modalità di impiego del personale;
• le risorse necessarie, in termini di missioni e salario accessorio.

Acquisizione del budget nella procedura VG00

Ai fini del successivo controllo dei risultati, il budget 2000 dovrà essere acquisito separatamente per Agenzia nella nuova procedura VG00, in corso di rilascio. Ciò consentirà di monitorare con maggiore precisione la programmazione, l’attuazione e gli esiti dell’attività di vigilanza.