Sentenza n. 3506/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con due ricorsi riuniti, la delibera ARERA n. 591/2025/R/RIF, chiedendone l’annullamento, l’accertamento dell’obbligo dell’Autorità di concludere il procedimento con un provvedimento di approvazione con modificazioni e la condanna a rinnovare l’esame dei PEF 2024-2025 validati da AGER Puglia. Con il primo motivo ha dedotto l’illegittimità della mancata sospensione del procedimento di approvazione, sostenendo che ARERA avrebbe dovuto attendere la conclusione del riesame svolto da AGER e non avrebbe potuto fissare il termine di dieci giorni per la trasmissione degli esiti istruttori, né considerare le comunicazioni di AGER pervenute successivamente. Con il secondo motivo ha lamentato l’omessa valutazione delle criticità segnalate dai gestori in ordine alla determinazione del limite alla crescita delle tariffe e alla mancata valorizzazione del coefficiente CRIa nella misura massima consentita dal metodo MTR-2. Con il terzo motivo ha sostenuto che ARERA avrebbe dovuto esercitare il potere di approvazione con modificazioni, anziché concludere negativamente il procedimento e non approvare la validazione di AGER. Con il quarto motivo ha contestato la riserva di esercizio del potere sanzionatorio nei confronti di AGER, ritenendo non individuati gli adempimenti cui l’ente avrebbe dovuto conformarsi.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i due ricorsi per stretta connessione oggettiva e soggettiva. Ha richiamato il principio secondo cui, nell’esercizio di poteri regolatori da parte di un’autorità indipendente, il sindacato giurisdizionale è pieno ma funzionale: il giudice verifica il rispetto delle garanzie procedimentali e può contestare la ragionevolezza, la proporzionalità e l’attendibilità tecnico-scientifica della scelta, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità quando risultino plausibili opinioni tecniche divergenti. Il primo motivo è stato respinto: il termine di dieci giorni assegnato da ARERA ad AGER era ragionevole e ordinatorio, non impediva ad AGER di trasmettere successivamente gli esiti del riesame e consentiva ad ARERA di tenerne conto fino all’adozione del provvedimento finale. La sospensione del procedimento non era dovuta, poiché le ipotesi di sospensione sono tipiche e tassative e non esisteva una specifica base normativa per la sospensione richiesta. Il secondo motivo è stato respinto: ARERA aveva esaminato le criticità relative al parametro del limite alla crescita tariffaria e al coefficiente CRIa, chiarendo le modalità corrette di calcolo del parametro e rilevando il mancato rispetto dei criteri regolatori da parte di AGER. Il coefficiente CRIa, ai sensi della disciplina applicabile, era oggetto di una facoltà dell’ente territorialmente competente e ARERA non poteva sostituirsi alle valutazioni discrezionali di AGER stabilendo direttamente la misura di applicazione. Il terzo motivo è stato respinto: il potere di approvazione con modificazioni presuppone un esito positivo del controllo di coerenza regolatoria e non impone ad ARERA di modificare una predisposizione tariffaria affetta da criticità strutturali. In caso di esito negativo del controllo, la non approvazione costituisce il contenuto simmetrico e necessario del potere di approvazione e consente all’ente territorialmente competente di riesercitare il proprio potere. La mancata approvazione non determina un vuoto tariffario, poiché continuano ad applicarsi, fino all’approvazione, le tariffe già determinate dall’ente competente, secondo una lettura estensiva della disciplina volta a evitare interruzioni del servizio. È stata inoltre ritenuta legittima la previsione di esclusione degli incrementi tariffari, quale potere strumentale rispetto alla funzione legale di ARERA di approvazione delle tariffe, diretto a tutelare gli utenti in caso di mancata approvazione. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché ARERA si era limitata a riservarsi l’eventuale esercizio futuro del potere sanzionatorio senza adottare alcuna sanzione concreta e senza produrre una lesione attuale e concreta. I ricorsi sono stati quindi respinti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi per la stretta connessione oggettiva e soggettiva.

• artt. 74 e 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Richiamati per il rinvio a precedenti conformi e per la motivazione sintetica mediante riferimento a pronunce precedenti.

• art. 1, comma 527, lett. h), l. 205/2017

  approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale e dai gestori degli impianti di trattamento

  Attribuisce ad ARERA la funzione di approvazione delle tariffe del servizio rifiuti e costituisce la base del potere strumentale di escludere incrementi tariffari quando la predisposizione non sia approvata.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  Attribuisce ad ARERA funzioni di regolazione e controllo nel settore dei rifiuti, con i poteri e nel quadro dei principi della legge n. 481/1995.

• art. 2, comma 20, lett. c), l. 481/1995

  Prevede il potere sanzionatorio dell’autorità; la mera riserva di futuro esercizio del potere, non accompagnata da una sanzione concreta, non determina una lesione attuale e non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse.

• art. 1, comma 169, l. 296/2006

  Richiamato in via analogica per sostenere la continuità delle tariffe applicabili nell’anno precedente in caso di mancata approvazione della predisposizione tariffaria.

• art. 4.1, lett. b), delibera ARERA n. 389/2023/R/RIF

  l’Ente territorialmente competente ha la facoltà di valorizzare il coefficiente CRIa

  La valorizzazione del coefficiente CRIa è rimessa alla facoltà valutativa dell’ente territorialmente competente; ARERA non può sostituirsi a tale valutazione indicando direttamente la misura di applicazione.

• art. 7 delibera ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplina la predisposizione, validazione, trasmissione e approvazione delle predisposizioni tariffarie e contempla, in caso di approvazione con modificazioni, la disciplina dei relativi effetti.

• art. 8 delibera ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplina l’aggiornamento biennale del PEF 2024-2025 e il controllo di coerenza regolatoria da parte di ARERA.

• art. 7.8 delibera ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Fino all’approvazione da parte dell’Autorità ... si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti

  La regola sui prezzi massimi applicabili fino all’approvazione si estende, per la sua ratio di continuità del servizio, anche alle ipotesi di mancata approvazione della validazione dell’aggiornamento tariffario.

• art. 8.4 delibera ARERA n. 389/2023/R/RIF

  L’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ... e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie

  Il potere di approvazione è subordinato all’esito positivo del controllo di coerenza regolatoria; in caso di esito negativo ARERA può adottare un provvedimento di non approvazione e consentire il riesercizio del potere da parte dell’ente territoriale.

• artt. 1 e 2 c.p.a.

  Richiamati, anche attraverso il principio espresso dall’Adunanza Plenaria n. 16/2025, per affermare la pienezza ed effettività della tutela e il sindacato funzionale del giudice sulle scelte regolatorie.

Massime di principio

• Nel sindacato sui poteri regolatori delle autorità indipendenti, il giudice amministrativo esercita un controllo pieno ma funzionale, verificando garanzie procedimentali, ragionevolezza, proporzionalità e attendibilità tecnico-scientifica della scelta, senza sostituire la valutazione dell’autorità quando siano plausibili e adeguatamente motivate soluzioni tecniche divergenti.
• Il termine assegnato da un’autorità regolatoria all’ente territorialmente competente per concludere un riesame istruttorio ha natura ordinatoria, salvo diversa previsione normativa; la sua scadenza non impedisce all’ente di trasmettere successivamente gli esiti e all’autorità di valutarli prima dell’adozione del provvedimento finale.
• Le cause di sospensione del procedimento amministrativo sono tipiche e tassative; in assenza di una specifica base normativa, l’autorità competente non è tenuta a sospendere il procedimento di approvazione in attesa della conclusione di un procedimento di riesame svolto da un altro ente.
• Nel procedimento di controllo regolatorio delle predisposizioni tariffarie, l’approvazione con modificazioni presuppone che la predisposizione sia positivamente valutabile e suscettibile di correzioni puntuali; quando emergano criticità strutturali nell’impostazione della proposta, l’autorità può concludere con la non approvazione, lasciando all’ente competente il riesercizio del potere.
• La mancata approvazione di una predisposizione tariffaria non determina necessariamente un vuoto regolatorio: la disciplina che mantiene applicabili i prezzi determinati dall’ente competente fino all’approvazione può essere interpretata estensivamente quando ciò sia necessario a garantire la continuità del servizio pubblico.
• La mera riserva dell’autorità di esercitare in futuro un potere sanzionatorio non è lesiva in modo concreto e attuale della posizione del destinatario e non è autonomamente contestabile per carenza di interesse, finché non venga adottato un provvedimento sanzionatorio.

Come è indicizzato