Circolare INAIL n. 01 del 08 gennaio 1999

Legge n. 335/1995, riesame degli accertamenti e nuove modalità dell’attività ispettiva INAIL

La circolare fornisce istruzioni organiche sull’applicazione dell’art. 3, comma 20, della legge n. 335/1995, come integrato dall’art. 3, comma 3, del d.l. n. 318/1996, e ridefinisce il modello di vigilanza in materia previdenziale e assicurativa. L’obiettivo è duplice: da un lato, garantire certezza e trasparenza al datore di lavoro rispetto agli esiti degli accessi ispettivi; dall’altro, orientare l’attività di controllo verso una verifica più completa, tempestiva e coordinata, soprattutto per il contrasto del lavoro sommerso e irregolare.

Quadro normativo e decorrenza

La circolare richiama il quadro normativo di riferimento, includendo gli artt. 2700 e 2735 c.c., varie disposizioni del D.P.R. n. 1124/1965, il d.l. n. 463/1983 convertito in legge n. 638/1983, il D.M. 18 giugno 1988 e la legge n. 335/1995. Il primo periodo del comma 20, relativo all’obbligo di verbalizzazione e notifica anche in caso di regolarità, si applica ai verbali redatti dal 17 agosto 1995. I periodi introdotti dal d.l. n. 318/1996 riguardano invece gli adempimenti amministrativi e contributivi regolarizzati o accertati regolari dal 15 giugno 1996; da tale data decorre anche la limitazione della responsabilità patrimoniale dei funzionari di vigilanza.

Scopo della norma e limiti al riesame

La finalità della disciplina è rendere più trasparente l’azione amministrativa e superare il controllo parziale e ripetitivo, sostituendolo con un accertamento quanto più possibile totale e definitivo già al primo accesso. Tuttavia, la norma non elimina il potere di autotutela della pubblica amministrazione: il riesame resta possibile quando emergano comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro, denunce del lavoratore oppure atti e documenti non esaminati nel precedente verbale. In sostanza, gli adempimenti già accertati regolari o regolarizzati non possono essere contestati nuovamente se non sulla base di elementi nuovi.

Adempimenti amministrativi e contributivi; regolarizzazioni

Per la competenza INAIL, gli adempimenti contributivi consistono nel versamento dei premi alle scadenze previste dal Testo Unico e dalle sue modifiche. Gli adempimenti amministrativi comprendono tutti gli altri obblighi connessi, come la denuncia di esercizio o variazione, la tenuta e la registrazione dei libri matricola e paga e la comunicazione delle retribuzioni in sede di autoliquidazione. Quando l’accertamento evidenzia irregolarità, la regolarizzazione può avvenire:

• mediante versamento in contanti;
• mediante rateazione ex art. 2, comma 11, del d.l. n. 338/1989, con regolare pagamento delle rate;
• mediante cessione di crediti, nei casi previsti dalla circolare n. 34/1996.

Condizioni per il riesame: elemento nuovo e denuncia del lavoratore

La circolare precisa che gli accertamenti già regolari o regolarizzati non possono essere riesaminati liberamente. Il riesame è ammesso solo se, in una verifica successiva, vengono acquisiti documenti, dichiarazioni o altri elementi nuovi rispetto a quelli già esaminati e indicati nel precedente verbale, dai quali risulti la possibile irregolarità degli adempimenti. Tra gli elementi nuovi assumono rilievo anche le denunce dei lavoratori, che legittimano la riapertura del controllo.

Verifica totale, programmazione e coordinamento tra enti

L’attività ispettiva deve essere, in linea generale, completa e riferita almeno all’intero periodo prescrizionale. La circolare impone una programmazione dinamica, da aggiornare in base ai risultati intermedi, con verifiche trimestrali e riunioni periodiche a livello regionale e di sede. L’azione di vigilanza deve essere alimentata da informazioni interne ed esterne e concentrata sulle aree a rischio, con particolare attenzione all’edilizia e al manifatturiero, oltre che alle imprese collegate a grandi aziende tramite il sistema di accertamento "a raggiera" o "stellare". È inoltre richiesto un forte coordinamento con Comuni, altri enti pubblici, INPS, DPL, Guardia di Finanza e strutture centrali di vigilanza integrata.

Metodologia dell’incarico e svolgimento dell’ispezione

La circolare detta criteri puntuali per l’affidamento degli incarichi e per la loro esecuzione. Prima dell’assegnazione occorre valutare i carichi residui degli ispettori, la presumibile durata dell’accertamento e la necessità di evitare ispezioni ripetute nella stessa azienda, anche mediante evidenze automatiche relative alle posizioni già ispezionate o ai verbali di altri enti nel quinquennio precedente. L’accesso deve avvenire senza preavviso, nel momento di maggiore attività, con eventuale modulazione dell’orario in base alla tipologia aziendale. Nel corso dell’ispezione devono essere immediatamente acquisiti identificazione delle persone presenti, dichiarazioni, presenze e documentazione relativa a lavoro, contabilità, previdenza e infortuni. Quando necessario, può essere disposta l’ispezione in coppia.

Acquisizione delle dichiarazioni e tutela della spontaneità

L’acquisizione delle dichiarazioni è considerata prioritaria. Devono essere sentiti il datore di lavoro, i suoi rappresentanti, i lavoratori e, se utile, anche soggetti che non lavorano più in azienda e le organizzazioni rappresentative. L’audizione del lavoratore deve avvenire senza la presenza del datore di lavoro o di chi lo rappresenti, per evitare condizionamenti; se il rischio persiste, l’interrogatorio può essere effettuato altrove, preferibilmente presso la sede INAIL, con il consenso dell’interessato. Le dichiarazioni rese all’ispettore hanno valore di confessione stragiudiziale e dunque possono essere superate solo con prova contraria.

Libri paga e matricola: vidimazione laser, riepiloghi e controlli

La circolare disciplina la vidimazione con stampante laser dei fogli paga, autorizzabile anche al consulente o professionista delegato a tenere gli originali dei libri matricola e paga. Una condizione essenziale è l’invio mensile alla sede INAIL dei fogli riepilogativi, che devono indicare per ciascuna posizione assicurativa il totale dei lavoratori, delle ore di presenza, delle ore retribuite e delle retribuzioni corrisposte. Tali riepiloghi costituiscono l’originale mensile e devono essere confrontati con i documenti aziendali. Il mancato invio entro il mese successivo comporta la decadenza automatica dall’autorizzazione alla stampa del clichè con il bollo di vidimazione INAIL. Gli ispettori devono inoltre verificare che i fogli siano stampati con il medesimo tracciato dei fac-simile vidimati e che non vi siano discordanze, le quali integrano violazioni delle norme sulla regolare tenuta del libro paga.

Data e firma sui libri matricola e paga

Ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 463/1983, i funzionari di vigilanza devono apporre la data e la firma sotto l’ultima scritturazione dei libri paga e matricola oggetto di accertamento. La circolare ribadisce quindi un adempimento formale che assume funzione di certezza e trasparenza dell’intervento ispettivo.

Premi di risultato e decontribuzione

Nel verificare l’esatta applicazione dei contratti di lavoro, gli ispettori devono accertare la corretta corresponsione dei cosiddetti premi di risultato e la legittimità della decontribuzione eventualmente applicata. I contratti di secondo livello devono prevedere in modo espresso e chiaro il collegamento del premio a indicatori dell’andamento economico dell’impresa o di settori chiave dell’azienda. Restano esclusi i parametri riferiti a settori marginali o non caratterizzanti l’intera attività aziendale.

Tasso medio ponderato

La circolare spiega che il tasso medio ponderato, previsto dall’art. 8 delle Modalità di applicazione della Tariffa dei premi, è consentito solo quando, in attività complesse con più lavorazioni principali, non sia possibile determinare con certezza le retribuzioni riferibili alle singole lavorazioni. In tali casi il tasso unico va determinato in base a una ponderazione delle lavorazioni e delle presumibili retribuzioni, secondo criteri oggettivi da indicare nel verbale, come la rilevanza dei processi lavorativi, l’apporto dei dipendenti, il numero di macchine e strumenti impiegati, gli ordinativi, le fatture e le dichiarazioni dei lavoratori.

Motivazione del verbale e valore probatorio

Il verbale di accertamento deve essere sufficientemente motivato, soprattutto se conclude per l’irregolarità, così da rendere chiaro il percorso logico-giuridico seguito dagli ispettori e limitare il contenzioso. In materia probatoria, il verbale redatto dal funzionario di vigilanza, in quanto atto pubblico, fa piena prova fino a querela di falso solo dei fatti avvenuti in presenza dell’ispettore o da lui compiuti; gli altri fatti hanno efficacia relativa e possono essere contestati con documenti o dichiarazioni contrarie.

Rapporti di collaborazione coordinata e continuativa

Per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, la verifica deve essere svolta caso per caso, sulla base dei criteri distintivi tra lavoro subordinato e autonomo. Il vincolo di subordinazione si realizza quando l’attività è regolata dalle esigenze di tempo e di luogo dell’organizzazione aziendale, indipendentemente dal risultato. Gli indici valorizzati dalla circolare sono la predeterminazione della retribuzione, l’orario imposto, la disponibilità sistematica delle energie lavorative e l’assenza di rischio economico. Se questi elementi ricorrono, la qualificazione formale del rapporto è irrilevante ai fini dell’obbligo assicurativo.

Prescrizione dei premi e criteri di calcolo

Il diritto al premio si prescrive in cinque anni dalla data in cui l’Istituto può farlo valere, e il nuovo termine quinquennale decorre dal 17 agosto 1995. Il verbale di accertamento, anche se non determina esattamente il credito, interrompe la prescrizione e costituisce in mora il datore di lavoro. La circolare distingue poi i criteri di calcolo in caso di:

• omessa denuncia di esercizio o variazione, per cui il quinquennio va computato a ritroso dalla data iniziale dell’accertamento;
• denuncia di retribuzioni inferiori, in cui occorre fare riferimento alle autoliquidazioni antecedenti, con distinzione tra accertamenti iniziati prima o dopo il 20 febbraio, poi modificato in 16 febbraio a decorrere dal 1999.

Accertamenti oltre il quinquennio e rimborsi

Il limite quinquennale opera solo ai fini del recupero economico di premi e sanzioni, non invece per determinare la data in cui avrebbe dovuto essere applicata l’esatta classificazione e tassazione dell’attività. Tale verifica può quindi riguardare periodi anteriori al quinquennio, anche per stabilire l’oscillazione del tasso medio dopo i primi due anni di attività. Un ulteriore profilo oltre il quinquennio riguarda gli importi delle presunte eccedenze pregresse per cui l’azienda chieda rimborso, soggetti alla prescrizione ordinaria decennale.

Notifica dei verbali INPS e DPL per interrompere la prescrizione

Poiché anche i verbali di altri enti possono rilevare ai fini dell’interruzione della prescrizione, le sedi che ricevano dall’INPS o dalla DPL verbali o processi verbali da cui risultino possibili premi evasi devono notificare immediatamente al datore di lavoro gli estremi del provvedimento ricevuto. La comunicazione deve manifestare la volontà di richiedere successivamente i premi dovuti e segue il modello allegato alla circolare.

Impedimento all’esercizio del potere di vigilanza

La sanzione amministrativa per l’impedimento dell’attività di vigilanza, prevista dall’art. 3, comma 3, del d.l. n. 463/1983, è compresa tra lire 500.000 e lire 5.000.000 e deve essere versata all’amministrazione da cui dipendono gli ispettori, quindi all’INAIL. La sanzione si applica ai comportamenti omissivi o commissivi che manifestino inequivocabilmente la volontà di ostacolare l’ispezione, come il diniego di accesso, il rifiuto di esibire documenti, l’atteggiamento intimidatorio, la mancata collaborazione o l’insistenza nel presenziare all’interrogatorio dei lavoratori. La mera mancanza di libri matricola e paga, però, non integra di per sé tale fattispecie e resta sanzionata come violazione formale.

Sanzioni civili e assenza di danno patrimoniale

La circolare richiama il chiarimento secondo cui le sanzioni civili non sono applicabili quando, per omessa denuncia di variazione dell’estensione o della natura del rischio o di riclassificazione delle attività, il premio complessivamente dovuto risulti inferiore a quello già versato. In tali casi manca un effettivo danno patrimoniale per l’Istituto, presupposto necessario per l’applicazione delle sanzioni civili, ferme restando le eventuali sanzioni amministrative per le violazioni formali.

Controllo organizzativo e monitoraggio

Le Direzioni regionali devono garantire l’effettiva applicazione delle direttive, monitorando costantemente lo stato di attuazione e promuovendo riunioni di approfondimento con i funzionari di vigilanza. La circolare conclude sottolineando che le linee guida fornite rappresentano criteri operativi indicativi, destinati ad adattarsi all’evoluzione normativa, tecnologica e organizzativa.