Sentenza n. 1470/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, subappaltatrice di lavori di riqualificazione energetica affidati da Hera Servizi Energia nell’ambito di una concessione con ATER, ha chiesto l’accesso ai contratti principali, alla documentazione relativa al Superbonus 110%, alle interlocuzioni con l’Agenzia delle Entrate, al provvedimento di riconoscimento del beneficio in misura ridotta e agli atti dai quali risultassero i ritardi nell’esecuzione dei lavori e la loro imputazione. L’istanza era motivata da esigenze difensive connesse a una richiesta risarcitoria di Hera, di importo rilevante, fondata sui ritardi asseritamente imputabili alla subappaltatrice. ATER ha trasmesso il contratto di concessione, ha dichiarato l’inesistenza o la propria mancata detenzione degli ulteriori documenti relativi al Superbonus e ha negato di aver subito danni o di aver formulato richieste risarcitorie a Hera, rendendosi disponibile a valutare richieste più specifiche sulla documentazione relativa all’esecuzione dei lavori. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà manifesta e motivazione illogica e carente. Ha sostenuto che le affermazioni di ATER sui ritardi e sulla riduzione del beneficio fiscale presupponessero la disponibilità dei documenti richiesti, anche se formati da altri soggetti, e che la domanda di accesso potesse riguardare ogni documento detenuto dall’amministrazione, indipendentemente dall’autore.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che ATER avesse rilasciato la documentazione effettivamente detenuta, in particolare il contratto di concessione, e avesse motivatamente dichiarato di non detenere gli atti relativi ai rapporti con l’Agenzia delle Entrate, alle istanze per il Superbonus, al provvedimento di riconoscimento del beneficio ridotto e alle eventuali pretese risarcitorie verso Hera. Le informazioni di ATER sui ritardi e sulla fruizione ridotta del beneficio fiscale sono state ritenute generiche e non incompatibili con la dichiarata indisponibilità dei documenti, potendo essere state acquisite informalmente. Il giudice ha affermato che, quando l’amministrazione dichiari sotto la propria responsabilità di non detenere il documento, non è possibile ordinare l’accesso, poiché l’esistenza o detenzione del documento costituisce presupposto del diritto ostensivo e dell’ordine giudiziale di esibizione. La ricorrente non ha dimostrato, neppure in via indiziaria, che ATER detenesse i documenti, limitandosi a mere supposizioni. Quanto alla documentazione sull’esecuzione dei lavori, la disponibilità manifestata da ATER era subordinata alla specificazione dei documenti necessari, essendo inammissibile una richiesta riferita a una mole significativa di atti non puntualmente identificati e preordinata a un controllo generalizzato dell’attività amministrativa. Il ricorso è stato quindi respinto. Le spese sono state compensate nei confronti della controinteressata Hera; la ricorrente è stata condannata a rifondere ad ATER 1.500 euro, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Il diritto di accesso documentale riguarda i documenti detenuti da una pubblica amministrazione e deve essere esercitato nei confronti dell’amministrazione che ha formato il documento o lo detiene stabilmente.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  documenti “detenuti da una pubblica amministrazione”

  La detenzione del documento da parte dell’amministrazione costituisce un presupposto oggettivo del diritto di accesso.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni

  Sono inammissibili le richieste relative a una mole significativa di documenti non puntualmente identificati, quando risultino preordinate a un controllo generalizzato dell’attività amministrativa.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  la richiesta di accesso deve essere rivolta “all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente”

  Se l’amministrazione dichiara, assumendosi la responsabilità della veridicità dell’affermazione, di non detenere il documento, non può essere ordinata l’esibizione di un atto inesistente o indisponibile.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, in materia di accesso, di ordinare all’amministrazione l’esibizione e il rilascio dei documenti, ma solo quando il documento costituisca oggetto esistente e disponibile dell’obbligo ostensivo.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L’esistenza o detenzione del documento è elemento costitutivo della pretesa ostensiva e deve essere dimostrata da chi agisce, anche mediante presunzioni o elementi indiziari, ma non mediante mere illazioni.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone che i documenti richiesti siano venuti ad esistenza e si trovino nell’effettiva disponibilità dell’amministrazione destinataria; non può essere esercitato nei confronti di documenti soltanto ipotizzati, eventuali o non detenuti dall’amministrazione.
• Quando l’amministrazione dichiara espressamente, assumendosene la responsabilità, di non detenere un documento, il giudice non può ordinare l’accesso o l’esibizione in assenza di elementi concreti che dimostrino il contrario, perché l’ordine avrebbe a oggetto un documento inesistente o indisponibile.
• L’esistenza o la detenzione del documento costituisce elemento costitutivo del diritto di accesso e grava sul richiedente l’onere di dimostrarla, anche in via presuntiva o indiziaria, ma non mediante mere supposizioni o congetture.
• Non è ammissibile una richiesta di accesso riferita a una mole significativa di documenti genericamente indicati e non puntualmente identificati quando, per ampiezza e indeterminatezza, risulti preordinata a un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione.
• La conoscenza informale o generica di una vicenda da parte dell’amministrazione non dimostra, di per sé, che essa detenga gli specifici documenti relativi a quella vicenda; pertanto, tale conoscenza non contraddice necessariamente la dichiarazione di indisponibilità degli atti richiesti.

Come è indicizzato