Sentenza n. 12125/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'esclusione dal contributo per la realizzazione di un impianto fotovoltaico, deducendo che il GSE avrebbe illegittimamente scorporato dai consumi elettrici fatturati le perdite di rete e le altre componenti diverse dall'energia attiva, sebbene il bando e il Regolamento operativo facessero riferimento ai consumi attestati dalle bollette. Ha denunciato la violazione dei principi di tassatività delle cause di esclusione e di favor partecipationis, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l'erronea qualificazione dei consumi, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento, nonché l'insussistenza del sovradimensionamento dell'impianto. Ha inoltre sostenuto la rilevanza del consumo di nocciolino di sansa ai fini del calcolo del fabbisogno energetico equivalente, invocato la coerenza del progetto con la finalità del PNRR, il principio del risultato, l'economicità, la libertà di iniziativa economica, il legittimo affidamento, la certezza giuridica e il diritto dell'Unione europea, lamentando infine la mancata attivazione dell'autotutela. Il Collegio ha preliminarmente rilevato che l'impugnativa era stata originariamente proposta mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e poi trasposta in sede giurisdizionale, benché la controversia riguardasse una procedura amministrativa coinvolgente risorse PNRR.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché, secondo la giurisprudenza richiamata, tutte le procedure amministrative che coinvolgono, anche indirettamente, risorse PNRR devono essere impugnate mediante il rito speciale accelerato previsto dall'art. 12-bis d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022, incompatibile con il ricorso straordinario, caratterizzato da scansioni procedimentali e termini più lunghi. Il TAR ha comunque esaminato per completezza anche il merito, ritenendo infondate le censure. Ha stabilito che, ai fini del vincolo di autoconsumo, il fabbisogno energetico dell'impianto esistente comprende l'energia effettivamente consumata, ossia l'energia attiva, e non le perdite di rete o altre componenti meramente rilevanti per la fatturazione. L'identità del metodo di misurazione tra consumi pregressi e producibilità prevista dal PVGIS è necessaria per verificare l'assenza di sovradimensionamento dell'impianto. Il riferimento alle bollette individua la fonte documentale dei consumi, ma non impone di sommare tutte le voci incluse nel totale fatturato. Non sono state introdotte nuove cause di esclusione, ma è stato rilevato un errore sostanziale nella quantificazione del fabbisogno. Il difetto di istruttoria è stato escluso perché l'errore derivava dalla stessa relazione integrativa della ricorrente, predisposta dopo le interlocuzioni procedimentali. Il PVGIS, pur contenendo una stima previsionale, costituisce uno strumento obiettivo e un vincolo di dimensionamento previsto dal Regolamento operativo. La violazione dell'art. 10-bis è stata esclusa sia perché le procedure concorsuali e, a fortiori, quelle relative a finanziamenti PNRR non soggiacciono al preavviso di rigetto, sia perché il contraddittorio sostanziale era stato assicurato mediante interlocuzioni e produzione di osservazioni e documenti. La censura sul nocciolino di sansa è stata ritenuta inammissibile per carenza di interesse, essendo stato espunto dalla stessa ricorrente nel ricalcolo, e comunque infondata: la tabella dei combustibili ammessi è tassativa e il consumo autoprodotto mancava di adeguate evidenze documentali. Sono state respinte anche le doglianze fondate sul principio del risultato, sulla libertà di iniziativa economica, sull'affidamento e sul diritto dell'Unione europea. La mancata attivazione dell'autotutela è stata dichiarata censura inammissibile, trattandosi di scelta rientrante nella discrezionalità amministrativa. La ricorrente è stata condannata alle spese nei confronti del GSE, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 12-bis d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  Prevede il rito speciale accelerato applicabile alle controversie relative a procedure amministrative coinvolgenti risorse PNRR; tale rito è stato ritenuto incompatibile con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

• artt. 9-15 d.P.R. 1199/1971

  Disciplinano le scansioni del procedimento del ricorso straordinario, caratterizzato da termini e fasi incompatibili con il rito accelerato PNRR.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non impone una confutazione analitica di tutte le argomentazioni private; inoltre, è stato ritenuto inapplicabile alle procedure concorsuali e, a fortiori, alle procedure di finanziamento PNRR. In ogni caso, il contraddittorio sostanziale era stato assicurato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È richiamato nel principio secondo cui la violazione delle garanzie partecipative non assume rilievo invalidante senza la specifica indicazione degli elementi che avrebbero potuto incidere concretamente sul contenuto del provvedimento.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  È richiamato a sostegno dell'onere di specificità dei motivi di ricorso e della necessità di indicare l'utilità concreta derivante dall'accoglimento della censura partecipativa.

• direttiva 2004/22/CE, allegato MI-003

  "dispositivo che misura l'energia elettrica attiva consumata in un circuito"

  La nozione di energia elettrica attiva identifica l'energia effettivamente consumata e consente di escludere le perdite di rete dal calcolo del fabbisogno energetico.

• delibera AEEG 654/2015/R/eel, Allegato A, art. 1

  Distingue, ai fini della misurazione, i valori di energia e potenza attiva e reattiva.

• delibera AEEG 654/2015/R/eel, Allegato A, art. 25

  Prevede corrispettivi distinti per i prelievi di energia reattiva e per la copertura dei costi connessi alle perdite di rete, confermando la distinzione tra consumo effettivo e perdite.

• art. 107 TFUE

  È richiamato quale fondamento del generale principio di incompatibilità degli aiuti di Stato; i benefici derogatori devono essere interpretati restrittivamente e non possono essere estesi oltre i presupposti stabiliti dalla disciplina.

• art. 1 l. 241/1990

  È richiamato in relazione ai principi di efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, posti a fondamento della discrezionalità nell'attivazione dell'autotutela.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale del principio di buon andamento dell'amministrazione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a procedure amministrative che coinvolgono, anche indirettamente, risorse PNRR, la tutela giurisdizionale deve essere esercitata mediante il rito speciale accelerato previsto dall'art. 12-bis d.l. 68/2022; il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è incompatibile con tale rito e, se trasposto in sede giurisdizionale, è inammissibile.
• Ai fini della verifica del vincolo di autoconsumo previsto per un incentivo alla realizzazione di un impianto fotovoltaico, il fabbisogno energetico dell'impianto esistente deve essere calcolato sulla base dell'energia effettivamente consumata, ossia dell'energia attiva, senza includere le perdite di rete o altre componenti del corrispettivo fatturato che non rappresentano consumo effettivo.
• Il richiamo alle bollette quale fonte documentale dei consumi non impone di sommare tutte le voci comprese nel totale fatturato: devono essere individuati i dati analitici che esprimono il fabbisogno energetico effettivo, secondo un metodo coerente e confrontabile con quello utilizzato per calcolare la producibilità dell'impianto progettato.
• Il principio di identità del metodo di misurazione impone che il fabbisogno energetico pregresso e la producibilità attesa del nuovo impianto siano calcolati secondo criteri omogenei, così da evitare che l'inclusione delle perdite di rete determini una sovrastima del fabbisogno e il conseguente sovradimensionamento dell'impianto.
• Nelle procedure di concessione di incentivi, specie quando il beneficio costituisce un aiuto di Stato, i requisiti e i combustibili ammessi devono essere predeterminati e interpretati restrittivamente; non è consentito estendere in via interpretativa l'ambito del beneficio e il richiedente deve provare documentalmente il consumo dichiarato.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'illegittimità del provvedimento quando la procedura è concorsuale o relativa a finanziamenti PNRR e, comunque, il privato abbia avuto una concreta interlocuzione procedimentale sulle questioni decisive, senza indicare quali ulteriori elementi avrebbero potuto modificare l'esito.

Come è indicizzato