Sentenza n. 4007/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l'ottemperanza alla precedente sentenza del TAR Campania che aveva annullato l'aggiudicazione della concessione demaniale relativa all'ex Lido Aurora, disponendo la rideterminazione della graduatoria e la prosecuzione della procedura. Ha sostenuto che, essendo rimasto l'unico concorrente utilmente collocato, il Comune avrebbe dovuto procedere alla nuova aggiudicazione in suo favore. Nelle more, il Comune ha adottato una delibera consiliare di revoca degli indirizzi, degli atti di gara e dell'aggiudicazione, motivandola con la rivalutazione dell'interesse pubblico, l'acuirsi del bradisismo nei Campi Flegrei, la necessità di destinare l'immobile a sede del Centro Operativo Comunale e a sede distaccata della Polizia Municipale, il peggioramento delle condizioni manutentive e la possibilità di reperire finanziamenti pubblici per la riqualificazione. Con motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto la nullità o l'annullabilità degli atti per violazione ed elusione del giudicato, sviamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e motivazione, mancata comparazione tra l'interesse privato e quelli pubblici sopravvenuti, omessa comunicazione di avvio del procedimento, incompetenza dell'organo consiliare e violazione del principio del contrarius actus. Ha inoltre impugnato la delibera di Giunta recante approvazione del progetto di fattibilità per la rifunzionalizzazione dell'immobile, deducendone l'illegittimità derivata e vizi autonomi. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti ha chiesto il risarcimento dei danni, in forma specifica e per equivalente, sia nell'ipotesi di illegittimità della revoca sia in relazione all'originaria illegittimità della procedura di gara, quantificando il pregiudizio in somme variabili secondo le diverse ricostruzioni prospettate.

La decisione

Il TAR ha escluso la violazione o l'elusione del giudicato, rilevando che la precedente sentenza non aveva imposto il rilascio automatico della concessione, ma soltanto la rideterminazione della graduatoria e la prosecuzione dell'azione amministrativa secondo le regole della procedura. La lex specialis prevedeva infatti una successiva fase istruttoria, con valutazioni tecniche e amministrative e acquisizione di pareri, nulla osta e assensi, sicché l'individuazione del primo classificato non attribuiva automaticamente il bene della vita. Il giudicato non aveva consumato il potere amministrativo né escluso il potere di autotutela. La revoca è stata ritenuta legittimamente adottata ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, sulla base di sopravvenute ragioni di interesse pubblico e del mutamento della situazione di fatto. Il giudice ha riconosciuto all'amministrazione un'ampia discrezionalità nella scelta di destinare il bene demaniale a finalità pubbliche, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o evidente difetto di istruttoria. Nel caso concreto la motivazione è stata ritenuta sorretta da una pluralità di ragioni coerenti: esigenze di protezione civile connesse al bradisismo, necessità di una sede autonoma per il Centro Operativo Comunale, presidio della Polizia Municipale, peggioramento dello stato dell'immobile e possibilità di finanziamento della riqualificazione. Le contestazioni tecniche del ricorrente sui rischi di tsunami e sull'inidoneità dell'immobile sono state ritenute inammissibili perché fondate su valutazioni di parte prive di adeguato supporto scientifico. È stata esclusa anche la violazione dell'obbligo di comparazione degli interessi, poiché la delibera dava conto del bilanciamento tra l'interesse del concorrente e gli interessi pubblici sopravvenuti. L'omessa comunicazione di avvio non ha comportato l'illegittimità della revoca: prima della conclusione definitiva della procedura il rapporto con i concorrenti è rimasto fluido e non si erano consolidate posizioni di diritto; inoltre il ricorrente non ha indicato apporti partecipativi utili e il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso, con applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. È stata respinta la censura di incompetenza, poiché il Consiglio comunale ha revocato l'originario indirizzo consiliare che aveva dato avvio alla gara, rendendo incompatibile la prosecuzione della procedura con la nuova destinazione pubblica del bene. Le censure contro la delibera di Giunta sono state respinte per infondatezza dei vizi dedotti e per coerenza della destinazione associativa e di protezione civile con la scelta di privilegiare l'uso pubblico dell'immobile. Il ricorso originario per ottemperanza è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché gli atti successivi, legittimamente adottati, avevano modificato l'assetto della vicenda e reso non più conseguibile il bene della vita tramite l'esecuzione del giudicato. Sono state respinte anche le domande risarcitorie: la revoca era legittima e l'illegittimità originaria della gara non dimostrava né il conseguimento effettivo della concessione né il nesso causale con i danni richiesti, essendo tale nesso interrotto dai successivi atti legittimi di revoca. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Consente la revoca del provvedimento o della procedura per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; nel caso concreto ha costituito la base della revoca della procedura concessoria.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato determina la nullità dell'atto, ma tale vizio è stato escluso perché la precedente sentenza non imponeva il rilascio automatico della concessione e la revoca si fondava su una nuova regolazione dell'interesse pubblico.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non determina l'annullamento quando l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso oppure il privato non indichi concreti apporti partecipativi utili; il TAR ne ha fatto applicazione alla revoca della procedura.

• art. 36 codice della navigazione

  L'interesse pubblico alla conservazione e alla destinazione del bene demaniale secondo modalità compatibili con l'uso generale costituisce parametro fondamentale per le decisioni sul rilascio, mantenimento o revoca della concessione.

• art. 114 c.p.a.

  La domanda di ottemperanza è divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché atti successivi e legittimi hanno modificato il quadro amministrativo e reso non più conseguibile il bene della vita mediante l'esecuzione della sentenza.

Massime di principio

• Una sentenza che annulla l'aggiudicazione e ordina la rideterminazione della graduatoria non attribuisce automaticamente il bene della vita quando la lex specialis prevede una successiva fase istruttoria e valutativa per il rilascio del titolo concessorio; il giudicato vincola la riedizione del procedimento nei limiti conformativi stabiliti, senza escludere ulteriori valutazioni amministrative legittime.
• L'annullamento giurisdizionale degli atti di gara non consuma il potere amministrativo né impedisce all'amministrazione di esercitare l'autotutela, compresa la revoca della procedura, purché il nuovo provvedimento sia fondato su ragioni di interesse pubblico adeguatamente esplicitate e non costituisca riproduzione dei vizi già accertati o elusione del giudicato.
• La revoca di una procedura concessoria è espressione di discrezionalità amministrativa e il suo sindacato giurisdizionale resta limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, al travisamento dei fatti e all'evidente difetto di istruttoria; il giudice non può sostituire la propria ponderazione a quella dell'amministrazione.
• Nella gestione dei beni demaniali l'amministrazione può privilegiare una destinazione pubblica e una fruizione collettiva del bene rispetto all'uso particolare richiesto dal privato, valutando l'insieme degli interessi pubblici territoriali e le sopravvenute esigenze istituzionali, di sicurezza e di protezione civile.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca della gara non determina automaticamente l'illegittimità dell'atto quando la procedura non abbia ancora consolidato una posizione di diritto in capo al concorrente e questi non dimostri quali concreti apporti partecipativi avrebbero potuto condurre a un diverso esito; in tal caso può operare l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L'illegittimità originaria di atti di gara non basta a fondare il risarcimento del mancato utile quando il concorrente non dimostri il conseguimento effettivo del bene della vita e il nesso causale tra gli atti illegittimi e il danno, soprattutto se una successiva revoca legittima della procedura interrompe il nesso causale rispetto ai guadagni derivanti dall'aggiudicazione.

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