Sentenza n. 7250/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto in primo grado l'annullamento della normativa che impone il superamento di Eurotest ed Eurosicuritè, l'accertamento della sua esperienza professionale e formazione complessiva e, in via consequenziale, il riconoscimento in Italia del titolo conseguito nella Repubblica Ceca. In appello ha censurato la ricostruzione della propria qualifica, sostenendo che il TAR aveva considerato la sola qualifica APUL B e non anche quella di “Učitel lyžování”, la documentazione dell'associazione sciistica ceca, le informazioni verificabili tramite IMI e gli undici anni di esperienza professionale; ha richiamato precedenti giurisprudenziali e dedotto difetto di motivazione, anche per la mancata attivazione della procedura prevista dall'art. 11, comma 4, d.lgs. 206/2007. Ha inoltre contestato la rilevanza giuridica del Memorandum d'intesa del 2012 e sostenuto che l'atto delegato e il regolamento UE del 2019 non fossero in vigore alla data della domanda; ha infine affermato di possedere la qualifica di massimo grado nel Paese d'origine e dedotto la violazione del principio di proporzionalità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, ritenendolo anzitutto inammissibile per carenza di interesse: in primo grado non era stato impugnato un provvedimento di diniego, ma la normativa in astratto, e non risultavano depositate né l'istanza del dicembre 2018 né la nota interlocutoria del 2019. Ha escluso la conversione dell'azione di annullamento in azione avverso il silenzio, poiché la parte aveva dedotto anche vizi di istruttoria e motivazione propri del giudizio impugnatorio. Ha inoltre rilevato l'inammissibilità della richiesta di valutare direttamente la domanda di riconoscimento, trattandosi di poteri amministrativi non ancora esercitati e di un sindacato di merito precluso dall'art. 34, comma 2, c.p.a. L'appello è stato dichiarato inammissibile anche per difetto di specificità: i motivi richiamavano genericamente la normativa senza formulare critiche specifiche alla sentenza, come richiesto dall'art. 101 c.p.a. In via ulteriore, il Collegio ha osservato che la contestazione della legittimità delle misure compensative era comunque infondata, in quanto esse sono state ritenute legittime dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato. Le spese seguono la soccombenza: condanna dell'appellante a € 5.000,00, oltre spese generali al 15%, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  non sussistono nemmeno i presupposti per la conversione (art. 32, comma 2, c.p.a.) dell’azione di annullamento (art. 29 c.p.a.) in azione avverso il silenzio (art. 31 c.p.a.), avendo la parte sostanzialmente lamentato l’inerzia dell’amministrazione nel concludere il procedimento, deducendo però anche dei vizi di difetto di istruttoria e di motivazione che sono tipici del giudizio impugnatorio.

  La conversione dell'azione di annullamento in azione avverso il silenzio non è possibile quando la domanda, pur lamentando l'inerzia amministrativa, deduce anche vizi di istruttoria e motivazione propri dell'impugnazione di un provvedimento.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Un ulteriore profilo di inammissibilità consiste nell’aver chiesto direttamente al giudice di valutare la domanda del ricorrente, in sostituzione dell’amministrazione, sollecitando in tal modo un inammissibile sindacato di merito su poteri non ancora esercitati (cfr. art. 34, comma 2, c.p.a.).

  Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione valutando nel merito una domanda rispetto alla quale il potere amministrativo non sia ancora stato esercitato.

• art. 101 c.p.a.

  Tuttavia, la sua natura di impugnazione a critica libera non esonera la parte appellante dalla indicazione di “specifiche censure” (art. 101 c.p.a.) in base alle quali ritiene che la sentenza di primo grado sia errata, anche in considerazione dell’effetto devolutivo dell’appello i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 agosto 2022, n. 6820).

  Anche se l'appello è a critica libera, la sua ammissibilità richiede censure specifiche contro la sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado non basta.

Massime di principio

• L'azione di annullamento richiede l'impugnazione di un provvedimento sfavorevole concreto; la contestazione in astratto della normativa applicabile, senza un atto lesivo oggetto del giudizio, è priva di interesse ad agire.
• La conversione dell'azione di annullamento in azione avverso il silenzio non è consentita quando la domanda, oltre a lamentare l'inerzia amministrativa, deduce vizi di istruttoria e motivazione propri del giudizio impugnatorio.
• Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nella valutazione di una domanda quando il relativo potere non sia stato ancora esercitato.
• L'appello, pur essendo un'impugnazione a critica libera, deve contenere specifiche e motivate censure contro la sentenza; la mera riproposizione dei motivi di primo grado o il richiamo generico alla normativa applicabile non ne soddisfano i requisiti di ammissibilità.

Come è indicizzato