Sentenza n. 4412/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva chiesto l’annullamento dell’atto comunale del 16 settembre 2025, con cui il Comune aveva ritirato in autotutela il permesso di costruire formatosi per silenzio-assenso sulla domanda dell’11 giugno 2024 e attestato dal Comune il 18 marzo 2025. Il progetto prevedeva la demolizione e ricostruzione di un immobile produttivo, con mutamento d’uso a residenziale e realizzazione di un edificio di quindici piani, alto circa 55 metri, su un lotto di 1.917 mq; il Comune aveva ritenuto necessario un piano attuativo e qualificato l’intervento come nuova costruzione. La ricorrente ha contestato tale qualificazione e la necessità del piano attuativo, deducendo violazione delle norme del PGT, della disciplina statale e regionale e dei principi in materia di successione delle leggi; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità e disparità di trattamento, anche in relazione allo stato di urbanizzazione dell’area e ad altri interventi assentiti. Ha inoltre censurato gli atti comunali di indirizzo e le disposizioni di servizio per incompetenza, sviamento e introduzione di criteri innovativi, il difetto dell’interesse pubblico concreto all’annullamento, l’errata considerazione degli oneri e delle dotazioni territoriali e il superamento del termine ragionevole per l’autotutela. Ha infine contestato l’imposizione di un piano attuativo autonomo per il proprio lotto, adiacente a un comparto di 36.527 mq già interessato da un piano attuativo adottato, e la competenza del Gruppo di lavoro che aveva esaminato la pratica.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha respinto le censure contro la legittimità generale degli atti comunali di indirizzo: la D.G.C. n. 199/2024 e la D.G.C. n. 552/2025 sono state qualificate come atti di indirizzo politico-amministrativo, non normativi né modificativi del PGT; le disposizioni di servizio e il Gruppo di lavoro hanno natura organizzativa, istruttoria e consultiva, senza poteri decisori esterni. Ha ritenuto legittimo il ricorso al piano attuativo per interventi che superano 25 metri di altezza o 3 mc/mq, poiché l’obbligo discende dall’art. 41-quinquies, comma 6, della l. n. 1150/1942, e ha confermato che la relativa previsione non è stata superata dal comma 8 o dal d.m. n. 1444/1968. Ha inoltre giudicato legittima la qualificazione del progetto come nuova costruzione: la radicale trasformazione del preesistente edificio basso a uso produttivo in una torre residenziale di quindici piani, con significativo mutamento del carico urbanistico, escludeva un effettivo nesso di continuità con la preesistenza. La deroga per il lotto intercluso è di stretta interpretazione e richiede che l’intero comparto sia già completamente edificato e urbanizzato, circostanza non dimostrata dalla mera presenza di reti o fabbricati; è stata respinta anche la censura di disparità di trattamento. È stata invece accolta la censura relativa all’imposizione di un piano attuativo autonomo sul lotto di 1.917 mq, contiguo a un comparto di 36.527 mq con piano attuativo già adottato: il Comune non aveva motivato in modo puntuale perché fosse preferibile una pianificazione separata anziché una valutazione unitaria e coordinata. Sono state accolte anche le censure sul difetto di istruttoria e motivazione dell’autotutela: pur avendo menzionato la sopravvenuta D.G.C. n. 552/2025, che aggiornava i criteri per scegliere tra piano attuativo, permesso convenzionato e titolo diretto, il Comune aveva fondato il nucleo della decisione sui precedenti indirizzi senza verificare la conformità morfologica del progetto, l’attualità della necessità del piano attuativo e la praticabilità di soluzioni meno gravose, tra cui il permesso di costruire convenzionato. È stata accolta anche la censura contro l’uso del presunto minor contributo di costruzione come ragione autonoma di interesse pubblico: l’art. 48, comma 6, l.r. Lombardia n. 12/2005 estende il regime previsto per il costo di costruzione anche agli interventi di demolizione e ricostruzione, indipendentemente dalla loro qualificazione finale; inoltre, il prospetto degli oneri indicava la stessa dotazione di 1.788 mq richiesta dal Comune. È stata respinta la censura di tardività: il titolo si era formato il 24 settembre 2024 e l’annullamento era intervenuto entro il termine massimo di dodici mesi, la cui prossimità alla scadenza non vizia di per sé l’atto, anche considerata la complessità istruttoria. L’annullamento impugnato è quindi illegittimo per carenze nella ponderazione comparativa e nella motivazione, ma resta impregiudicata la rinnovazione dell’autotutela. Il Comune dovrà riesercitare il potere considerando il quadro sopravvenuto, le soluzioni meno gravose previste dalla D.G.C. n. 552/2025, il coordinamento con il piano attuativo del comparto adiacente e l’art. 48, comma 6, l.r. n. 12/2005; l’esito non è vincolato, mentre lo sono il metodo istruttorio e quello motivazionale. Spese compensate, con obbligo del Comune di rimborsare alla ricorrente il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Se è vero che la legittimità del titolo di primo grado va apprezzata alla luce del quadro regolatorio esistente al tempo della sua formazione, è altrettanto vero che l’esercizio del potere di autotutela ex art. 21-nonies della l. n. 241/1990, in quanto attività ampiamente discrezionale, non si esaurisce nell’accertamento del vizio originario, ma postula una autonoma e attuale ponderazione comparativa dell’interesse pubblico concreto al ripristino della legalità violata, da compiersi necessariamente alla stregua della situazione di fatto e di diritto sussistente al momento della decisione di secondo grado.

  L’annullamento d’ufficio richiede, oltre all’accertamento dell’illegittimità originaria, una ponderazione attuale e autonoma dell’interesse pubblico al ritiro, sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della decisione; devono essere considerate le sopravvenienze e le eventuali soluzioni meno gravose.

• art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942

  Mentre il comma 8 (attuato dal D.M. n. 1444/1968) assolve a una funzione generale e programmatica, vincolando i Comuni, in sede di pianificazione generale, a rispettare a monte le soglie inderogabili di densità, altezze, distanze e dotazioni minime di spazi pubblici, il comma 6 disciplina, invece, la fase esecutiva e attuativa, ponendosi quale norma di salvaguardia che impedisce ex lege la realizzazione diretta di interventi edilizi che superino le soglie dimensionali ivi individuate (densità fondiaria superiore a 3 mc/mq o altezze superiori a 25 metri) in assenza di una pianificazione di dettaglio.

  Per gli interventi che superano 3 mc/mq di densità fondiaria o 25 metri di altezza, la norma impone la previa pianificazione di dettaglio e opera nella fase attuativa; tale obbligo non è superato dal comma 8 né dal d.m. n. 1444/1968.

• art. 3, comma 1, lett. d) ed e), d.P.R. 380/2001

  Sebbene l’evoluzione legislativa abbia progressivamente esteso il perimetro della ristrutturazione edilizia - superando i rigidi vincoli della c.d. “fedele ricostruzione” -, siffatto ampliamento non comporta affatto l’azzeramento del potere-dovere dell’amministrazione di verificare, in concreto, se l’intervento conservi o meno un reale rapporto di continuità con la preesistenza.

  La demolizione e ricostruzione, anche con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, può essere qualificata come ristrutturazione solo se conserva in concreto un rapporto di continuità con l’edificio preesistente; se tale nesso manca e si produce una trasformazione territoriale autonoma, l’intervento ricade nella nuova costruzione.

• art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  L’art. 14, comma 1-bis, della l.r. Lombardia n. 12/2005 stabilisce che, all’interno del tessuto consolidato, la facoltà di ricorrere al permesso di costruire convenzionato in luogo del piano attuativo postula quale presupposto indefettibile che l’intervento sia <<conforme al PGT>>.

  Il permesso di costruire convenzionato può sostituire il piano attuativo nel tessuto urbano consolidato solo se l’intervento è conforme al PGT; un intervento che richiede una deroga o si discosta dalle prescrizioni morfologiche e tipologiche non soddisfa tale presupposto.

• art. 48, comma 6, l.r. Lombardia 12/2005

  La disposizione richiama espressamente gli interventi di “demolizione e ricostruzione” affiancandoli - e aggiungendoli - a quelli di ristrutturazione edilizia, senza porre limitazioni legate alla qualificazione giuridica finale dell’intervento come ristrutturazione ovvero come nuova costruzione.

  Il regime di determinazione del costo di costruzione previsto dal comma 6 si applica agli interventi di demolizione e ricostruzione anche quando, in concreto, siano qualificati come nuova costruzione; la qualificazione edilizia non esclude il beneficio previsto dalla disposizione.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  L’istituzione del GdL rientra nell’esercizio del potere organizzativo attribuito ai dirigenti dall’art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000.

  La costituzione di un gruppo di lavoro interno con funzioni istruttorie e consultive rientra nel potere organizzativo dell’amministrazione, purché il gruppo non eserciti funzioni decisorie esterne e il responsabile competente conservi autonomia e responsabilità.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo favorevole richiede una valutazione attuale e autonoma dell’interesse pubblico al ritiro, da compiersi secondo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento della decisione. L’amministrazione deve confrontarsi con gli indirizzi sopravvenuti rilevanti per il caso e valutare anche le soluzioni alternative meno gravose previste dal quadro vigente.
• Gli interventi edilizi che superano la densità fondiaria di 3 mc/mq o l’altezza di 25 metri non possono essere realizzati direttamente senza previa pianificazione di dettaglio, in forza dell’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942; tale vincolo opera nella fase attuativa ed è distinto dagli obblighi di pianificazione generale previsti dal comma 8.
• La demolizione e ricostruzione rientra nella ristrutturazione edilizia solo quando permane un effettivo nesso di continuità con la preesistenza. Una trasformazione radicale dell’organismo edilizio, che rinnovi il carico urbanistico senza correlazione sostanziale con l’edificazione precedente, ricade nella categoria della nuova costruzione.
• La deroga alla necessità del piano attuativo per i lotti interclusi è di stretta interpretazione e presuppone che l’intero comparto territoriale di riferimento, non soltanto il lotto o il suo immediato intorno, sia già completamente edificato e urbanizzato.
• Quando un lotto di ridotta estensione è contiguo a un comparto già assoggettato a piano attuativo, l’imposizione di un autonomo piano di dettaglio richiede una motivazione puntuale e rafforzata sulle ragioni urbanistiche della pianificazione separata e sulla preferibilità di essa rispetto a una valutazione unitaria e coordinata.
• Il termine massimo di dodici mesi previsto per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso decorre dalla maturazione del titolo. L’esercizio del potere entro tale termine non è illegittimo per il solo fatto di essere avvenuto in prossimità della scadenza.

Come è indicizzato