Cassazione Civile, Sentenza n. 1602/2022 del 19/01/2022

Esito

La controversia

Controversia sulla qualificazione della giurisdizione riguardante l'impugnazione di una "nota" della ASL Roma 2 che, a seguito di controlli di appropriatezza, aveva ritenuto alcune prestazioni erogate dalla Fondazione Santa Lucia non riconoscibili come neuroriabilitazione di alta specialità (per carenza di documentazione e durata minima), derubricandole a lungodegenza, chiedendo il rimborso di somme e prospettando l'applicazione di sanzioni. La Regione impugna la sentenza del Consiglio di Stato che aveva dichiarato competente il giudice ordinario (Tribunale civile) e rigettato l'appello, sostenendo invece la giurisdizione amministrativa per la materia dei controlli di appropriatezza esercitati dalle Asl e dalle Regioni.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso della Regione Lazio. Ha confermato la decisione del Consiglio di Stato che aveva declinato la giurisdizione amministrativa e aveva individuato nel giudice ordinario (Tribunale civile) il giudice competente. Motivazione centrale: nella fattispecie l'oggetto della controversia era l'esito tecnico del controllo (accertamento tecnico sull'adempimento della concessionaria e la quantificazione delle somme), non l'esercizio di un potere autoritativo o discrezionale dell'amministrazione. Pertanto la questione attiene alla verifica dell'adempimento contrattuale e alla determinazione di pretese patrimoniali, rientrando nella giurisdizione civile. Sono state altresì condannate le spese seguendo la soccombenza e applicato l'obbligo di ulteriore contributo unificato per il ricorso in cassazione.

Norme richiamate

• art. 8-octies d.lgs. n. 502/1992

  Norma che attribuisce funzioni di controllo e monitoraggio alle Regioni/ASL; la Corte ha ritenuto che, nel caso concreto, non fossero in discussione l'esistenza o l'esercizio di tale potere autoritativo, bensì l'esito tecnico della verifica, per cui la norma non spostava la giurisdizione in sede amministrativa

• art. 133, comma 1, lett. c) d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.)

  Richiamato come criterio di riparto della giurisdizione: le controversie relative all'adempimento o al mancato adempimento dei rapporti concessori in regime di accreditamento, concernenti l'esito dei controlli tecnici e le pretese patrimoniali derivate, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario

• Cass. S.U. n. 31029/2019

  Precedente di legittimità che sostiene la competenza del giudice ordinario quando la controversia riguarda l'esito dei controlli e l'accertamento tecnico sull'adempimento, principio richiamato e confermato dalla Corte

• Cass. n. 23540/2019

  Precedente che aveva indicato la giurisdizione amministrativa in talune fattispecie simili; la Corte ha esaminato il contrasto tra precedenti e applicato il criterio discrezionale/tecnico per risolvere la competenza nel caso concreto

• Corte Cost. n. 204/2004

  Riferimento alla quadro giurisprudenziale e normativo di riparto delle giurisdizioni che ha influenzato l'interpretazione dell'allocazione delle controversie tra giudice amministrativo e ordinario

• art. 37 c.p.c.

  Norma richiamata dalla Regione nella censura ma non ritenuta dirimente: il vizio prospettato non ha modificato la valutazione sul tema principale della giurisdizione

• d.P.R. n. 115/2002, art. 13 (contributo unificato)

  Applicazione procedurale: la Corte ha disposto l'obbligo per la ricorrente, soccombente, del versamento aggiuntivo del contributo unificato previsto per i ricorsi in cassazione proposti dopo la data indicata

Massime di principio

• Distinguere sempre se l'oggetto della controversia è l'esercizio o la legittimità di un potere autoritativo/discrezionale dell'amministrazione (porta alla giurisdizione amministrativa) oppure l'esito tecnico di un controllo volto a verificare l'adempimento contrattuale e la quantificazione di pretese patrimoniali (porta alla giurisdizione ordinaria).
• Le contestazioni che mirano esclusivamente a impugnare l'esito di verifiche tecniche sull'adempimento di obbligazioni convenzionali e le relative richieste di rimborso o sanzioni pecuniarie rientrano, di norma, nella competenza del giudice civile.
• Se il ricorso incide invece sulla titolarità, sulla legittimità o sulle modalità di esercizio dei poteri di controllo (es. atti regolatori o provvedimenti autoritativi della Regione/ASL), la giurisdizione è amministrativa.
• È essenziale formulare il petitum in modo preciso: l'indeterminazione dell'oggetto della domanda può compromettere l'ammissibilità e la corretta identificazione della giurisdizione competente.
• Nelle controversie in materia sanitaria e di accreditamento occorre valutare i precedenti di Cassazione e del Consiglio di Stato (soprattutto le Sezioni Unite) per individuare il principio applicabile al caso concreto.
• La valutazione della giurisdizione non si risolve guardando alla semplice etichetta dell'atto (nota, decreto, intimazione): conta la sostanza della controversia, ossia se si discute un accertamento tecnico/di fatto o un atto autoritativo di natura pubblicistica.
• Aspetti procedurali e oneri (spese, contributo unificato) possono gravare sulla parte soccombente anche in sede di cassazione; considerare il profilo economico del contenzioso nel decidere il ricorso.