Sentenza n. 9018/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato al GSE una proposta di progetto a consuntivo, ai sensi del d.m. 11 gennaio 2017, per un intervento di efficientamento dell'illuminazione di uno stabilimento. Il GSE aveva richiesto integrazioni e poi rigettato l'istanza rilevando, tra l'altro, l'assenza di adeguata documentazione sulla titolarità del progetto, sulla data di avvio dell'intervento, sui consumi ex ante, sulla classe e sulla taratura degli strumenti di misura, sulla ricostruzione dei dati eventualmente perduti, sui calcoli illuminotecnici e sull'algoritmo di calcolo dei risparmi e delle ore equivalenti. La ricorrente ha dedotto: violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, lealtà e collaborazione; difetto di motivazione, istruttoria e travisamento dei presupposti; disparità di trattamento; violazione del d.m. 21 aprile 2017 n. 93, della norma UNI EN 12464-1, degli artt. 1, 3, 6 e 10-bis l. 241/1990, dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017 e delle direttive europee richiamate; illegittimità delle richieste concernenti la verifica degli strumenti di misura e la ricostruzione dei dati; erroneità del criterio di calcolo dei consumi, sostenendo di poter utilizzare dati teorici ricavati dalle schede tecniche delle lampade; erroneità del rilievo sui calcoli illuminotecnici; mancata considerazione del sistema autodimmerabile delle lampade e dei relativi risparmi; erronea contestazione della titolarità del progetto in capo al soggetto indicato. Con motivi aggiunti ha dedotto l'applicabilità retroattiva delle modifiche all'art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotte dal d.l. 76/2020, sostenendo che il rigetto avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e, in subordine, avrebbe dovuto applicarsi una decurtazione dell'incentivo anziché il rigetto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso principale e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha qualificato il diniego come provvedimento plurimotivato, rilevando che la permanenza anche di una sola autonoma ragione legittima è sufficiente a sostenerne la validità e consente di assorbire le censure relative alle altre motivazioni. Ha ritenuto infondato il motivo relativo ai consumi ex ante: nel procedimento a consuntivo il proponente deve fornire una misurazione reale dei consumi, normalmente riferita ai dodici mesi precedenti e con frequenza almeno giornaliera; il ricorso a dati teorici delle schede tecniche è ammesso solo nelle specifiche ipotesi previste dal paragrafo 1.3 dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017. Il metodo teorico basato sulla potenza nominale delle lampade non può sostituire la misurazione puntuale richiesta per un progetto a consuntivo. Ha inoltre ritenuto legittima la richiesta di descrivere la procedura di verifica periodica e manutenzione degli strumenti di misura, anche se la periodicità generale della verifica può essere superiore a quindici anni, poiché tale periodo costituisce un limite massimo e il programma deve essere riferito alla vita utile dell'intervento. La mancata previsione della ricostruzione dei dati perduti, entro i limiti temporali prescritti, costituisce ulteriore carenza non superabile mediante la dichiarazione di rinunciare agli incentivi per i periodi privi di dati. Il TAR ha ritenuto legittime anche le richieste documentali sugli aspetti illuminotecnici: l'assenza della planimetria con i punti di misura impediva i controlli a campione, e il GSE dispone di discrezionalità tecnica nel richiedere la documentazione necessaria a verificare l'ammissibilità dell'intervento. Quanto al calcolo dei risparmi, la ricorrente non aveva reso comparabile l'intervento nuovo, basato su lampade a flusso variabile e autodimmerabili, con quello precedente a flusso costante, né aveva dimostrato in modo oggettivo il risparmio addizionale. La valutazione tecnica del GSE è sindacabile solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza o palese travisamento, vizi non ravvisati. Infine, le modifiche all'art. 42 d.lgs. 28/2011 non erano applicabili al caso: l'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 riguarda procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e provvedimenti di decadenza da incentivi, mentre la controversia riguardava un rigetto ex ante di un progetto non ancora ammesso agli incentivi; inoltre non risultava presentata alcuna istanza di riesame. Il rigetto dell'istanza non aveva quindi natura di autotutela e non richiedeva la valutazione dell'interesse pubblico e dell'affidamento propria dell'art. 21-nonies l. 241/1990.

Norme richiamate

• d.m. 11 gennaio 2017

  “ai fini della determinazione del consumo di baseline [...] il proponente dovrà considerare le misure dei consumi e delle variabili operative relative ad un periodo almeno pari a 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza di campionamento almeno giornaliera”

  Nel progetto a consuntivo la baseline deve essere determinata sulla base di misure reali dei consumi; un periodo o una frequenza inferiori sono ammessi solo nei casi specificamente previsti e adeguatamente dimostrati.

• Allegato 1, paragrafo 1.3, d.m. 11 gennaio 2017

  “È ammesso un periodo ed una frequenza di campionamento inferiore” nei casi in cui il proponente dimostri la rappresentatività delle misure oppure risulti che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento

  I dati teorici ricavati dalle schede tecniche possono essere utilizzati solo nell'ipotesi specifica in cui il consumo ex ante risulti superiore a quello di riferimento; non possono sostituire ordinariamente la misurazione reale nel metodo a consuntivo.

• punto 8.16 dei Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti

  “Descrivere il programma di verifica e manutenzione della strumentazione di misura nell'arco della vita utile dell'intervento”

  Il proponente deve descrivere verifica e manutenzione degli strumenti per tutta la vita utile dell'intervento; la periodicità generale di verificazione costituisce un termine massimo e non esonera dall'obbligo di fornire il programma richiesto.

• art. 9, comma 1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017

  “non convenienza economica del costo relativo all'installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi”

  Il ricorso alle modalità standardizzate e all'assenza di misuratori è giustificato dalla non convenienza economica dell'installazione dei misuratori; ove siano presenti strumenti di misura, il metodo a consuntivo richiede la misurazione puntuale dei risparmi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  “in deroga al periodo precedente [...] il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento”

  La decurtazione prevista dalla novella riguarda gli incentivi già percepiti e le ipotesi di decadenza, non il rigetto ex ante di un progetto mai ammesso al beneficio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  “le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti [...] oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e [...] ai [...] provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi”

  L'ambito temporale e oggettivo della novella comprende i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza, non i rigetti originari di progetti non ancora beneficiari di incentivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al rigetto ex ante di un progetto mai ammesso agli incentivi, che non costituisce annullamento d'ufficio di un precedente provvedimento favorevole.

• artt. 1, 3, 6 e 10-bis l. 241/1990

  Le disposizioni invocate non impongono al GSE di sostituirsi al proponente nella predisposizione di un progetto completo né rendono illegittime le richieste documentali necessarie ai controlli tecnici.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna dell'amministrazione all'adozione delle misure conseguenti non può trovare accoglimento in assenza dell'illegittimità del diniego.

Massime di principio

• Nei procedimenti per l'ammissione a incentivi energetici mediante progetto a consuntivo, il proponente deve dimostrare il consumo ex ante mediante misure reali, di regola riferite ai dodici mesi precedenti e con frequenza almeno giornaliera; il ricorso a dati teorici delle schede tecniche è ammesso solo nelle ipotesi specifiche previste dalla disciplina di settore.
• Il metodo standardizzato e quello a consuntivo sono alternativi: il primo utilizza valori predeterminati o teorici nei casi ammessi dalla normativa, mentre il secondo presuppone la misurazione puntuale delle grandezze caratteristiche nelle configurazioni ex ante ed ex post e la verifica dell'effettivo risparmio addizionale.
• La presenza di strumenti di misura rende legittima la richiesta dell'amministrazione di documentare precisione, taratura, manutenzione e ricostruzione dei dati perduti; il proponente non può sostituire tali adempimenti con una dichiarazione unilaterale di rinuncia agli incentivi per i periodi privi di dati.
• Il gestore degli incentivi esercita discrezionalità tecnica nella definizione della documentazione necessaria a controllare l'ammissibilità del progetto. Il giudice amministrativo può sindacare tali valutazioni solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza o palese travisamento dei fatti.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato resta legittimo se almeno una delle ragioni autonome che lo sorreggono supera il vaglio giudiziale; l'annullamento richiede l'illegittimità di tutte le rationes decidendi autonome.
• La disciplina sopravvenuta che assoggetta a presupposti di autotutela i poteri del GSE e consente la decurtazione degli incentivi si applica alle fattispecie espressamente individuate dalla norma, quali procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e provvedimenti di decadenza da incentivi, e non al rigetto ex ante di un progetto mai ammesso al beneficio.

Come è indicizzato