Sentenza n. 5464/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La società, titolare di un esercizio commerciale di ristorazione e vendita di alimenti e bevande, già titolare di un patentino per la vendita di tabacchi sino al 2019, ha impugnato la determina sanzionatoria e la nota esecutiva, nonché gli atti presupposti. Ha dedotto: 1) violazione del termine di conclusione del procedimento, poiché la contestazione risaliva al 28 settembre 2020, mentre la sanzione di chiusura per 11 giorni era stata irrogata soltanto nel 2024; 2) violazione dell’art. 5, comma 1, della legge n. 50/1994, sostenendo che le era stata contestata la mera detenzione di tabacchi di provenienza lecita, mentre la norma sanzionerebbe in tale ipotesi soltanto la cessione abusiva. L’Amministrazione ha replicato che il procedimento è regolato dalla legge n. 689/1981, non dalla legge n. 241/1990, che la pandemia aveva sospeso i termini e che la detenzione può integrare l’infrazione quando consenta ragionevolmente di ritenere che i tabacchi fossero offerti al pubblico per la vendita. In memoria successiva la ricorrente ha inoltre segnalato che, dopo oltre sei anni, la sanzione non era ancora stata eseguita e ha richiamato il mutamento del quadro normativo-costituzionale e una pronuncia relativa a caso analogo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Ha accolto la prima censura: ha escluso l’applicabilità dei termini della legge n. 241/1990 e rilevato che la legge n. 689/1981 non stabilisce un termine finale per la conclusione del procedimento sanzionatorio; tuttavia, la potestà punitiva deve essere esercitata a non eccessiva distanza dall’accertamento, anche per assicurare certezza giuridica ed effettività del diritto di difesa. Nel caso concreto, l’illecito era stato accertato il 28 settembre 2020 e la sanzione irrogata il 2 febbraio 2024, oltre tre anni e mezzo dopo. La determina non spiegava le ragioni di tale ritardo e l’Amministrazione non poteva integrare in giudizio la motivazione con le deduzioni contenute nella memoria difensiva. Il provvedimento è stato quindi annullato, fatta salva l’adozione di eventuali successivi provvedimenti da parte dell’Amministrazione. Il testo non riferisce una decisione autonoma sulla seconda censura relativa all’interpretazione dell’art. 5, comma 1, della legge n. 50/1994. Spese integralmente compensate per la parziale novità della questione.

Norme richiamate

• legge 689/1981

  Come correttamente eccepito dall’Avvocatura dello Stato, al procedimento sanzionatorio risulta inapplicabile la disciplina riguardante la tempistica di conclusione del procedimento amministrativo di cui alla legge 241/1990; l’esercizio del potere sanzionatorio è disciplinato dalla legge 689/1981 che, tuttavia, non fissa un termine finale di conclusione del relativo procedimento.

  La legge n. 689/1981 disciplina il procedimento sanzionatorio e non prevede un termine finale di conclusione; ciò non esclude, tuttavia, l’esigenza che il potere sia esercitato tempestivamente, secondo i principi costituzionali richiamati dalla decisione.

• art. 18 legge 689/1981

  La questione della legittimità costituzionale dell’art. 18 di tale legge, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione o dell'ordinanza di archiviazione degli atti, è stata sottoposta alla Corte costituzionale, che l’ha dichiarata inammissibile, non potendo la Corte sanare la mancanza di un termine finale: è infatti rimessa alla valutazione del legislatore l'individuazione dei termini idonei ad assicurare un'adeguata protezione dei principi costituzionali (C. cost., n. 151/2021).

  La mancanza, nell’art. 18, di un termine conclusivo non può essere colmata dalla Corte costituzionale, poiché la determinazione di un termine adeguato spetta al legislatore.

• art. 24 Cost.

  La fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.

  La tempestiva conclusione del procedimento sanzionatorio, con un termine non eccessivamente distante dall’accertamento e dalla contestazione, è funzionale a garantire l’effettività del diritto di difesa.

• art. 97 Cost.

  La fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.

  La necessità di concludere il procedimento sanzionatorio in tempi non eccessivamente distanti dall’accertamento è coerente con il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

• art. 5, comma 1, legge 18 gennaio 1994, n. 50

  Pertanto, è fondata la prima censura, ed il provvedimento va annullato, con salvezza dei provvedimenti successivi che l’Amministrazione vorrà adottare.

  La decisione non risolve nel merito la censura sull’ambito applicativo della disposizione: l’annullamento discende dall’accoglimento della censura relativa alla tardiva irrogazione della sanzione e alla mancanza di motivazione sul ritardo.

Massime di principio

• Anche quando la legge che disciplina un procedimento sanzionatorio non stabilisce un termine finale di conclusione, il potere punitivo deve essere esercitato a non eccessiva distanza dall’accertamento e dalla contestazione dell’illecito, in coerenza con le esigenze di certezza giuridica, di effettività del diritto di difesa e di buon andamento dell’amministrazione.
• Quando la sanzione amministrativa è irrogata a notevole distanza temporale dall’accertamento dell’illecito, il provvedimento deve dar conto delle ragioni del ritardo; la motivazione non può essere integrata successivamente con deduzioni formulate dall’amministrazione in giudizio.

Come è indicizzato