Sentenza n. 7247/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Teckal ha impugnato la sentenza del TAR Veneto n. 2498/2025, che aveva annullato l’aggiudicazione in suo favore del lotto 6, relativo all’ULSS n. 9 Scaligera, della convenzione quadro per la gestione dei vettori energetici. Ha sostenuto, in primo luogo, che la censura di Gemmo sull’indicazione del contratto collettivo fosse inammissibile perché l’accoglimento avrebbe comportato soltanto la rinnovazione dell’istruttoria e non necessariamente l’esclusione dell’aggiudicataria. Nel merito, ha dedotto che i giustificativi dell’offerta, riferendosi alle tabelle ministeriali del CCNL Metalmeccanici, manifestassero l’impegno ad applicare tale contratto in luogo del CCNL Multiservizi, o comunque chiarissero l’ambiguità della documentazione di gara; in subordine, la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio procedimentale. Teckal ha inoltre contestato la necessità della verifica di equivalenza dei CCNL e ha formulato una domanda risarcitoria subordinata all’eventuale impossibilità di conservare l’aggiudicazione e di eseguire il contratto. Gemmo, con appello incidentale e censure riproposte, ha chiesto l’esclusione di Teckal per mancata o falsa dichiarazione di equivalenza, per asserita non equivalenza del CCNL e per sottostima dei costi della manodopera: aveva indicato un costo annuo di € 6.472.038,30, sostenendo che gli incrementi retributivi dal 1° giugno 2024 lo avrebbero portato a € 6.784.411,50, con una differenza annua di € 312.373,20. Ha anche contestato la congruità dell’offerta, deducendo che l’utile dichiarato di € 3.716.697,65 dipendesse in larga parte dai ricavi delle prestazioni extra-canone opzionali e che la valutazione di anomalia non avesse considerato adeguatamente tale struttura economica. Gemmo aveva inoltre proposto un separato appello, n. 1937/2026, contro la sentenza n. 2497/2025, dichiarando che il proprio interesse sarebbe venuto meno in caso di rigetto dell’appello di Teckal.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e respinto l’appello principale di Teckal. Ha rigettato la censura di inammissibilità: Gemmo aveva formulato sia una domanda di esclusione sia, in via subordinata, una domanda rinnovatoria per l’omessa verifica di equivalenza. Ha confermato che Teckal non aveva assunto univocamente l’impegno ad applicare il CCNL Metalmeccanici: nei giustificativi aveva dichiarato che di norma applicava il CCNL Multiservizi e il successivo riferimento prudenziale alle tabelle del CCNL Metalmeccanici riguardava il calcolo dei costi, non l’individuazione del contratto collettivo applicabile né la garanzia di tutte le tutele normative. Il soccorso istruttorio non era necessario, poiché la documentazione, letta nel suo complesso, indicava l’applicazione del CCNL Multiservizi; era quindi dovuta la verifica della sua equivalenza rispetto al CCNL indicato dalla stazione appaltante, verifica omessa e tale da invalidare l’aggiudicazione. La domanda risarcitoria di Teckal è stata dichiarata inammissibile perché subordinata all’esito della riedizione del segmento procedimentale. Il Consiglio ha respinto, e in parte dichiarato inammissibili, le censure di Gemmo dirette a ottenere l’esclusione immediata di Teckal: la dichiarazione di equivalenza era stata resa dal concorrente originario e la relativa valutazione spettava alla stazione appaltante; il giudice non poteva sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora esercitato, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. È stata respinta anche la censura fondata sull’incremento dei minimi retributivi: l’esclusione per costo del personale inferiore ai minimi salariali richiede il riferimento alle tabelle ministeriali previste dall’art. 41, comma 13, e l’incremento non ancora recepito in tabelle aggiornate non determinava, da solo, l’esclusione; inoltre, Teckal aveva dichiarato di applicare il CCNL Multiservizi e aveva usato il CCNL Metalmeccanici nei giustificativi ai soli fini della valutazione di anomalia. È stata respinta la censura secondo cui l’incremento dei costi avrebbe imposto una modifica inammissibile dell’offerta: l’eventuale incidenza sulla congruità andava verificata dalla stazione appaltante nell’ambito della valutazione di anomalia, non accertata direttamente dal giudice. È stata infine respinta la censura sull’insostenibilità dell’offerta: le prestazioni di manutenzione straordinaria extra-canone, pur non necessariamente affidate per l’intero plafond e potendo alcune attività essere affidate ad altri operatori, costituivano una componente prevista e remunerata dalla lex specialis, rilevante nella struttura economica complessiva dell’appalto; non era quindi corretto isolare i relativi ricavi e costi dal calcolo dei giustificativi. Le censure subordinate di Gemmo sono state dichiarate improcedibili in conseguenza della conferma dell’accoglimento della censura principale sulla verifica di equivalenza. Il separato appello n. 1937/2026 di Gemmo e il relativo appello incidentale sono stati dichiarati improcedibili, in conformità alla dichiarata sopravvenuta carenza d’interesse in caso di rigetto dell’appello di Teckal. Sono stati dichiarati improcedibili anche gli interventi ad opponendum indicati in sentenza. Spese dei giudizi di appello compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 3 e 4, d.lgs. 36/2023

  Considerato quindi che, in presenza della univoca dichiarazione da parte di Teckal S.p.A. di applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, sarebbe stata doverosa l’attivazione da parte della stazione appaltante del (solo) sub-procedimento di verifica della equivalenza ai sensi dell’art. 11, comma 4, d.lvo n. 36/2023, la cui omissione, come correttamente affermato dal T.A.R., si è riverberata in senso invalidante sul provvedimento di aggiudicazione impugnato dalla Gemmo S.p.A. in primo grado;

  Quando il concorrente dichiara di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, quest’ultima deve verificare l’equivalenza delle tutele. Il riferimento ai costi calcolati secondo il CCNL indicato dalla stazione appaltante non sostituisce né dimostra l’impegno ad applicarlo.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Rilevato quindi che i richiamati giustificativi non erano idonei a superare l’indicazione contenuta nel DGUE presentato in sede di offerta dal Consorzio Stabile CMF, cui è subentrata Teckal S.p.A., circa l’applicazione sia del CCNL Metalmeccanici sia del CCNL Multiservizi, ma anzi confermavano la prevista applicazione alla commessa in esame del secondo, con la conseguenza che non era ravvisabile alcuna ambiguità dell’offerta suscettibile di costituire oggetto di una richiesta di chiarimenti nell’ambito dell’invocato cd. soccorso istruttorio procedimentale;

  Il soccorso istruttorio procedimentale per chiarire l’offerta non è attivabile quando la documentazione, considerata unitariamente, individua già il contratto collettivo applicato e non presenta un’ambiguità da chiarire.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Rilevato invero che l’art. 11, comma 4, ultimo periodo d.lvo n. 36/2023 dispone che la dichiarazione di equivalenza sia “anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”, per cui l’accertamento recta via da parte del giudice amministrativo della equivalenza, cui è finalizzata la censura in esame, si tradurrebbe nell’inammissibile esercizio di un sindacato sostitutivo in violazione del precetto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., ai sensi del quale “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”;

  Il giudice amministrativo non può accertare direttamente l’equivalenza dei CCNL quando la legge rimette tale verifica alla stazione appaltante e il relativo potere non è stato ancora esercitato.

• art. 110, comma 5, lettera d), d.lgs. 36/2023

  Considerato invero, nel solco della pronuncia citata, che l’art. 110, comma 5, lett. d) d.lvo n. 36/2023 subordina l’esclusione del concorrente all’ipotesi che “il costo del personale” sia “inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13”, non potendo quindi attribuirsi rilievo, al suddetto fine, all’incremento salariale che non sia mediato dall’approvazione di apposite ed aggiornate tabelle ministeriali;

  Ai fini dell’esclusione per inosservanza dei minimi salariali, il parametro è costituito dai minimi indicati nelle tabelle ministeriali ex art. 41, comma 13; un incremento retributivo non ancora recepito in tabelle aggiornate non determina, di per sé, l’esclusione.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Considerato invero, nel solco della pronuncia citata, che l’art. 110, comma 5, lett. d) d.lvo n. 36/2023 subordina l’esclusione del concorrente all’ipotesi che “il costo del personale” sia “inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13”, non potendo quindi attribuirsi rilievo, al suddetto fine, all’incremento salariale che non sia mediato dall’approvazione di apposite ed aggiornate tabelle ministeriali;

  Le tabelle ministeriali previste dalla disposizione costituiscono il parametro dei minimi salariali rilevante ai fini dell’esclusione per costo del personale inferiore ai minimi.

• art. 10, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Rilevato che non possa pervenirsi a diversa conclusione sulla base del richiamato disposto dell’art. 25, comma 2 del Disciplinare, in ragione del carattere speciale della disposizione citata (rispetto a quella generale del Disciplinare, che fa generico riferimento agli “obblighi in materia… del lavoro stabiliti … dai contratti collettivi”) e del principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 10, comma 1, d.lvo n. 36/2023;

  La previsione della lex specialis non può essere intesa in modo da introdurre un’ulteriore causa di esclusione, in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione.

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  Rilevato preliminarmente che, ai sensi dell’art. 120, comma 5, c.p.a., il giudizio nelle materie indicate dal comma 1, come quella cui inerisce la presente controversia, viene “comunque definito con sentenza in forma semplificata”;

  Le controversie rientranti nell’ambito del comma 1 dell’art. 120 c.p.a. sono definite con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• Se un concorrente dichiara di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, la stazione appaltante deve svolgere la verifica di equivalenza delle tutele economiche e normative prevista dalla legge prima di procedere all’aggiudicazione; il riferimento, nei giustificativi, alle tabelle retributive del CCNL indicato negli atti di gara non equivale a un impegno ad applicare quel contratto.
• Il soccorso istruttorio procedimentale non può essere impiegato per modificare o integrare un elemento strutturale dell’offerta, né è necessario quando la documentazione di gara, letta nel suo complesso, individua già in modo non ambiguo il CCNL applicato.
• Quando la legge rimette alla stazione appaltante la verifica di equivalenza delle tutele contrattuali, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione accertando direttamente tale equivalenza prima dell’esercizio del potere, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
• L’esclusione per costo del personale inferiore ai minimi salariali richiede il confronto con i minimi indicati nelle tabelle ministeriali di cui all’art. 41, comma 13, del d.lgs. 36/2023; l’incremento retributivo non ancora recepito in tabelle aggiornate non comporta, da solo, l’esclusione dell’offerta.
• Nella valutazione di anomalia, le componenti opzionali previste dalla lex specialis e inserite nella struttura economica dell’appalto possono rilevare nella verifica complessiva della sostenibilità dell’offerta; non è corretto espungerle isolatamente dai giustificativi quando ciò ne altera l’impianto economico complessivo.

Come è indicizzato