Sentenza n. 11367/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sollecitazione alla partecipazione e, con motivi aggiunti, le lettere di invito e lo schema di convenzione della procedura competitiva per l'affidamento dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e attività accessorie nelle aree di servizio autostradali. Il ricorso introduttivo contestava, tra l'altro, l'accorpamento di aree profittevoli e non profittevoli, l'assenza di una durata minima delle subconcessioni, i criteri relativi ai prezzi praticati all'utenza, i poteri del concessionario sull'organizzazione del servizio e l'adeguamento automatico della durata dei contratti alle proroghe delle convenzioni principali. I motivi aggiunti censuravano il meccanismo di moderazione dei prezzi, i poteri organizzativi attribuiti al concessionario e la clausola dello schema di convenzione che imponeva al subconcessionario di inserire nei rapporti con i gestori una rinuncia preventiva ad azioni cautelari, possessorie o d'urgenza. La ricorrente deduceva violazione della disciplina di settore, sproporzione, distorsione della concorrenza, lesione della libertà di iniziativa economica, compressione dell'autonomia imprenditoriale e del diritto di difesa. Le resistenti eccepivano, tra l'altro, litispendenza o continenza, acquiescenza, incompetenza territoriale e tardività del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio della trattazione, ritenendo irrilevante l'esito delle singole gare perché le censure riguardavano l'assetto regolatorio ed economico complessivo. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: le disposizioni del Piano ministeriale sulle quali si fondavano le censure erano state annullate con efficacia ex tunc ed erga omnes, sicché era venuto meno l'oggetto dell'impugnativa e, per le previsioni meramente applicative, anche l'interesse a ricorrere. Anche il secondo motivo dei motivi aggiunti e la parte del primo motivo diretta contro disposizioni del Piano già annullate sono stati dichiarati improcedibili. La parte del primo motivo rivolta contro autonome clausole della lex specialis e dello schema di convenzione è stata esaminata e respinta: il sistema di moderazione dei prezzi è stato ritenuto legittimo perché fondato su un parametro esterno e oggettivo, rappresentato dai prezzi medi regionali della rete ordinaria, integrato dallo StaccoMaxRO, senza imporre un automatico allineamento e consentendo agli operatori di valorizzare i maggiori costi e la propria efficienza. La censura sulla clausola che imponeva la rinuncia preventiva a ogni azione cautelare, possessoria o d'urgenza è stata accolta. Il TAR ha ritenuto incompatibile con l'art. 24 Cost. una rinuncia preventiva, generalizzata e irrevocabile alla tutela giurisdizionale relativa a rapporti futuri e non ancora determinati. Ha quindi annullato parzialmente la clausola dello schema di convenzione, limitatamente alla parte relativa alla rinuncia alle azioni da parte del gestore dell'area di servizio. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 24 Cost.

  non è concepibile una rinuncia alla tutela giurisdizionale effettuata prima della concreta lesione

  È incompatibile con il diritto di difesa una rinuncia preventiva, generalizzata e irrevocabile a strumenti di tutela giurisdizionale riferita a rapporti futuri e a fattispecie non ancora determinate.

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  con efficacia ex tunc ed erga omnes, facendo venir meno l'oggetto stesso dell'impugnativa

  L'immediata esecutività della sentenza di primo grado che annulla disposizioni generali comporta la loro eliminazione dall'ordinamento con efficacia ex tunc ed erga omnes, determinando l'improcedibilità delle impugnazioni rivolte direttamente contro tali disposizioni.

• art. 73 c.p.a.

  Il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile improcedibilità delle censure fondate su disposizioni del Piano già annullate.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La sentenza richiama tale disposizione per rinviare alla motivazione di precedenti decisioni della stessa Sezione su controversie aventi oggetto analogo.

Massime di principio

• Quando una sentenza annulla con efficacia ex tunc ed erga omnes disposizioni generali poste a fondamento di atti applicativi, le censure rivolte direttamente contro tali disposizioni diventano improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché viene meno l'oggetto dell'impugnativa.
• L'annullamento delle disposizioni generali presupposte non travolge automaticamente le clausole degli atti applicativi che costituiscano autonome determinazioni dell'amministrazione o della stazione appaltante: tali clausole conservano una distinta portata lesiva e devono essere sottoposte a uno specifico scrutinio di legittimità.
• In un settore caratterizzato da domanda scarsamente contendibile e da posizioni di mercato sostanzialmente esclusive, è legittima l'introduzione di meccanismi di regolazione dei prezzi diretti alla tutela dell'utenza, purché il parametro utilizzato sia oggettivo, non imponga un automatico allineamento ai prezzi esterni e lasci agli operatori margini di competizione e di valorizzazione dei propri costi ed efficienza.
• È illegittima una clausola che imponga preventivamente e in modo generalizzato al gestore di rinunciare a ogni azione cautelare, possessoria o d'urgenza relativa a rapporti futuri e a lesioni non ancora concretamente verificatesi, perché tale rinuncia comprime il diritto alla tutela giurisdizionale garantito dall'art. 24 Cost.
• La partecipazione a una procedura e le dichiarazioni necessarie per l'ammissione alla gara non integrano, di per sé, una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale delle clausole della lex specialis, in assenza di una manifestazione inequivoca di acquiescenza.

Come è indicizzato