Sentenza n. 4969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa, applicando ai dipendenti il CCNL Commercio, era stata sottoposta ad accesso ispettivo. L'Ispettorato Territoriale del Lavoro aveva adottato un verbale di disposizione ai sensi dell'art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004, ordinando di introdurre nel contratto aziendale un'indennità per i lavoratori esposti al freddo nelle celle frigorifere, parametrata alle analoghe indennità previste da contratti collettivi di altri settori. L'impresa aveva impugnato il verbale sostenendo: l'erroneo richiamo all'art. 37 Cost.; l'assenza di una violazione del CCNL applicato o di una specifica disposizione legislativa che imponesse l'indennità; l'illegittima assimilazione ai lavoratori di altri settori; l'inammissibile interferenza dell'Ispettorato nell'autonomia negoziale e nella libertà sindacale garantita dall'art. 39, comma 1, Cost.; l'insufficienza della motivazione del verbale. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che il potere di disposizione fosse esercitabile solo per obblighi puntualmente previsti dalla legge o dal CCNL applicato, privi di sanzione, e che l'Ispettorato avesse integrato analogicamente il CCNL Commercio mediante il richiamo al CCNL Alimentari. L'Ispettorato ha appellato deducendo l'erronea interpretazione dell'art. 14 d.lgs. n. 124/2004 e l'erronea qualificazione del verbale, sostenendo che tra le irregolarità rilevabili rientrano anche violazioni o inadeguatezze contrattuali non assistite da sanzione e che il potere ispettivo può mirare ad assicurare una retribuzione proporzionata e sufficiente ai sensi dell'art. 36 Cost. Ha inoltre sostenuto che il richiamo al CCNL Alimentari costituiva un parametro equitativo, non un'applicazione analogica, e che l'ordine non sostituiva l'autonomia negoziale, ma la sollecitava mediante la contrattazione aziendale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo definitivamente il ricorso introduttivo. Ha rilevato che non era contestata la pertinenza del CCNL Commercio al settore dell'impresa, ma la sua adeguatezza rispetto alle mansioni concretamente svolte da otto dipendenti esposti per periodi lavorativi a temperature comprese tra -20 e -24 gradi. Il DVR aziendale e i giudizi di idoneità evidenziavano il rischio connesso al microclima e al lavoro nelle celle frigorifere. L'assenza, nel CCNL applicato, di un'indennità per il disagio da freddo poteva integrare un'inadeguatezza sostanziale della retribuzione rispetto ai canoni di proporzionalità e sufficienza dell'art. 36 Cost., anche se la retribuzione corrispondeva formalmente al contratto collettivo applicato. L'art. 14 d.lgs. n. 124/2004 attribuisce all'Ispettorato un potere di disposizione residuale e immediatamente esecutivo per le irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale non già assistite da sanzioni penali o amministrative. In tale nozione rientra anche il controllo sull'adeguatezza sostanziale del trattamento retributivo rispetto alle mansioni effettive. Il richiamo al CCNL Alimentari non comportava applicazione analogica o sostituzione del contratto collettivo scelto dall'impresa, ma assumeva valore di parametro equitativo per la successiva determinazione, mediante accordo aziendale, di un'indennità coerente con l'esposizione al freddo. L'ordine ispettivo non eliminava l'autonomia negoziale, poiché imponeva un obiettivo di tutela e lasciava alla contrattazione aziendale la concreta definizione dell'indennità, anche in relazione alle ore di esposizione e alla temperatura. L'interferenza con l'autonomia datoriale era giustificata dal limite dell'utilità sociale previsto dall'art. 41 Cost. e dalla finalità pubblicistica, collaborativa e deflattiva del potere di disposizione. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004

  il personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro può adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative

  La disposizione ha portata residuale e consente di intervenire anche su irregolarità contrattuali o retributive non assistite da sanzioni, comprese le inadeguatezze sostanziali del trattamento economico rispetto alle mansioni effettive.

• art. 13, comma 2, d.lgs. n. 124/2004

  in caso di constatata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, questi provvede a diffidare il trasgressore e l’eventuale obbligato in solido (...) alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili

  La diffida obbligatoria opera per inosservanze assistite da sanzioni amministrative, mentre il provvedimento di disposizione opera, in via residuale, quando la violazione non abbia un analogo presidio sanzionatorio.

• art. 36 Cost.

  La retribuzione deve essere proporzionata alla quantità e qualità del lavoro e comunque sufficiente ad assicurare un'esistenza libera e dignitosa; il parametro consente di sindacare anche l'adeguatezza sostanziale della retribuzione prevista dal CCNL applicato.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata e l'autonomia negoziale incontrano il limite dell'utilità sociale, che può giustificare un ordine ispettivo volto a sollecitare la contrattazione aziendale per assicurare una retribuzione adeguata.

• art. 39, comma 1, Cost.

  La libertà sindacale e l'autonomia collettiva non impediscono un intervento ispettivo che non sostituisca la negoziazione, ma imponga la ricerca negoziale di un trattamento retributivo conforme all'art. 36 Cost.

• artt. 1 e 2 d.lgs. n. 374/1993

  Il lavoro a contatto con il freddo, a temperature uguali o inferiori a 5 gradi, è considerato attività particolarmente usurante ai fini previdenziali; tale qualificazione concorre a evidenziare la particolare gravosità delle mansioni, pur non determinando automaticamente un'indennità retributiva.

• art. 60 c.p.a.

  Il TAR ha definito il giudizio con sentenza in forma semplificata; la questione non costituisce la ratio della decisione d'appello.

Massime di principio

• Il potere di disposizione previsto dall'art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004 è un potere residuale e immediatamente esecutivo, esercitabile per irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale non già assistite da sanzioni penali o amministrative; la nozione di irregolarità comprende anche violazioni o inadeguatezze derivanti dalla disciplina collettiva e non è limitata agli obblighi espressamente previsti dal solo CCNL applicato dal datore di lavoro.
• Nell'esercizio del potere di disposizione, l'Ispettorato può verificare non soltanto la corrispondenza formale del CCNL applicato al settore di attività, ma anche l'adeguatezza sostanziale della retribuzione alle mansioni concretamente svolte, alla luce dei criteri di proporzionalità e sufficienza stabiliti dall'art. 36 Cost.
• La conformità della retribuzione al CCNL applicato non esclude, di per sé, la possibilità di accertare una violazione dell'art. 36 Cost. quando le mansioni effettive presentino caratteristiche peculiari, per qualità o quantità, non adeguatamente remunerate dalla disciplina collettiva generale.
• Le indennità previste da un CCNL diverso da quello applicato possono essere utilizzate dall'Ispettorato come parametri equitativi per orientare la determinazione di un trattamento adeguato, senza che ciò comporti applicazione analogica del contratto estraneo o sostituzione automatica del CCNL applicato.
• Il provvedimento di disposizione può ordinare al datore di lavoro di attivare la contrattazione aziendale per introdurre un trattamento retributivo adeguato, purché lasci alla negoziazione collettiva la concreta definizione dell'indennità e dei relativi criteri di quantificazione; tale intervento non sopprime l'autonomia negoziale, ma la sollecita in funzione della tutela dei lavoratori e del limite dell'utilità sociale.

Come è indicizzato