Sentenza n. 5310/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Seatrag ha impugnato i provvedimenti con cui l’Autorità di Sistema Portuale aveva erogato a Uniport il contributo previsto dall’art. 199, comma 1, lett. b), d.l. n. 34/2020, calcolando i turni lavorativi prestati in meno rispetto al 2019 senza escludere quelli riferibili a lavoratori non più dipendenti dell’impresa. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 199 d.l. n. 34/2020 e l’eccesso di potere per travisamento e ingiustizia manifesta, sostenendo che il contributo fosse diretto a preservare la forza lavoro e la piena operatività delle imprese appaltatrici dei terminalisti, non a compensare genericamente una crisi aziendale o la riduzione dell’organico. Ha inoltre censurato le note con cui l’Autorità e il Ministero avevano avallato il criterio seguito, deducendo che, ove il contributo fosse stato inteso come aiuto alle imprese in difficoltà, esso avrebbe violato gli artt. 107 e 108 TFUE. Con i motivi aggiunti ha dedotto anche il difetto di istruttoria, rilevando che l’Autorità non aveva verificato l’effettiva situazione economico-finanziaria di Uniport. In appello Seatrag ha contestato, anzitutto, la dichiarazione di carenza di interesse ad agire, evidenziando la propria posizione di concorrente diretto in un mercato ristretto e l’idoneità dei contributi, di importo elevato, a rafforzare economicamente Uniport. Ha inoltre censurato il rigetto nel merito, sostenendo che il calcolo dovesse escludere i turni riferibili al personale non più occupato, che dovessero essere considerati i lavoratori somministrati e che la misura non potesse essere collegata al mero calo dei turni o a una presunta crisi d’impresa. È stata altresì respinta l’eccezione di tardività, poiché la piena conoscenza del criterio illegittimo di calcolo si era avuta solo con il deposito delle note dell’Autorità e del Ministero del marzo 2022.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse concreto e attuale di Seatrag, quale impresa direttamente concorrente di Uniport in un mercato portuale ristretto, a impugnare contributi pubblici potenzialmente idonei a rafforzare economicamente la concorrente, anche senza la prova di un danno economico già verificatosi o dell’acquisizione di quote di mercato. La specificità del mercato, il numero esiguo degli operatori e l’entità dei contributi rendevano altamente probabile il vantaggio concorrenziale derivante dal sostegno pubblico. È stata respinta l’eccezione di tardività: per il terzo non destinatario dell’atto, il termine decorre dalla piena percezione non solo dell’atto, ma anche della sua portata lesiva e dell’illegittimità, quando quest’ultima dipenda da elementi esterni non ricavabili dal provvedimento. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 199, comma 1, lett. b), d.l. n. 34/2020 alla luce della sua ratio, individuata nella salvaguardia dei livelli occupazionali e della piena operatività delle imprese appaltatrici dei concessionari portuali durante la temporanea riduzione dei traffici. Il riferimento ai turni lavorativi prestati in meno non consente di prescindere dal personale dipendente: nel raffronto con il 2019 devono essere esclusi i turni riferibili a lavoratori non più occupati nell’impresa, poiché altrimenti la misura finirebbe per premiare la riduzione dell’organico, in contrasto con la finalità di mantenimento della forza lavoro. Il giudice ha inoltre ritenuto fondate le censure contro il collegamento del contributo a una generica crisi aziendale e ha rilevato che, se la misura fosse stata intesa come aiuto alle imprese in difficoltà economica, sarebbero venuti in rilievo gli artt. 107 e 108 TFUE. Sono stati quindi accolti il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado e annullati tutti gli atti impugnati. Le amministrazioni sono state condannate in solido alle spese dei due gradi, liquidate in complessivi 6.000 euro; le spese tra Seatrag e Uniport sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 199, comma 1, lett. b), d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  Fino a concorrenza dei limiti di spesa previsti dal primo periodo ed a valere sulle risorse di cui al medesimo periodo, l’Autorità di sistema portuale [...] può altresì riconoscere in favore di imprese autorizzate ai sensi dell'articolo 16 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, titolari di contratti d'appalto di attività comprese nel ciclo operativo ai sensi dell'articolo 18, comma 7, ultimo periodo, della medesima legge n. 84 del 1994, un contributo, pari a euro 90 per ogni turno lavorativo prestato in meno rispetto al corrispondente mese dell'anno 2019, riconducibile alle mutate condizioni economiche degli scali del sistema portuale italiano conseguenti all'emergenza da COVID-19

  Il contributo mira a preservare i livelli occupazionali e la piena operatività delle imprese appaltatrici dei concessionari portuali; il calcolo dei turni lavorativi in meno deve quindi escludere quelli riferibili a personale non più occupato nell’impresa.

• art. 16 l. n. 84/1994

  Individua le imprese autorizzate allo svolgimento delle operazioni portuali, tra cui le imprese beneficiarie della misura di sostegno.

• art. 18, comma 7, ultimo periodo, l. n. 84/1994

  Rileva per individuare le attività comprese nel ciclo operativo oggetto dei contratti d’appalto che legittimano l’accesso al contributo.

• art. 17 l. n. 84/1994

  Richiamato per distinguere le imprese fornitrici di lavoro portuale temporaneo e il diverso criterio di computo del contributo riferito ai lavoratori mantenuti in servizio.

• artt. 107 e 108 TFUE

  Se il contributo fosse qualificato come aiuto alle imprese in difficoltà economica, la misura dovrebbe rispettare il divieto di aiuti di Stato e il procedimento di controllo previsto dal diritto dell’Unione.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine di impugnazione decorre dalla piena percezione dell’atto e della sua portata lesiva; per il terzo, quando l’illegittimità emerge da elementi esterni all’atto, il termine decorre dalla conoscenza di tali elementi.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere la critica specifica dei capi della sentenza impugnata, ma non richiede la riproposizione testuale dei motivi di primo grado.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto di nuove domande e nuovi motivi non impedisce al giudice di esaminare in appello argomentazioni coerenti con le censure già dedotte e ricavabili dal quadro normativo.

Massime di principio

• Un’impresa direttamente concorrente, operante in un mercato ristretto e nello stesso bacino di utenza del beneficiario, ha interesse concreto e attuale a impugnare un contributo pubblico potenzialmente idoneo a rafforzare economicamente il concorrente, anche senza provare l’avvenuta acquisizione di quote di mercato o un danno economico già attuale, quando la lesione concorrenziale sia altamente probabile in ragione del numero esiguo degli operatori e dell’entità del beneficio.
• Nel giudizio promosso da un terzo contro un provvedimento amministrativo, il termine di impugnazione decorre dalla piena percezione non solo dell’esistenza dell’atto, ma anche della sua portata lesiva e dell’illegittimità dedotta, quando il vizio non sia ricavabile dall’atto stesso ma dipenda da elementi esterni conosciuti successivamente.
• Il contributo previsto dall’art. 199, comma 1, lett. b), d.l. n. 34/2020 è finalizzato a compensare la parziale inattività temporanea delle imprese appaltatrici dei concessionari portuali e a preservarne i livelli occupazionali e la piena operatività, non a premiare la riduzione dell’organico o a sostenere genericamente imprese in crisi.
• Nel calcolo dei turni lavorativi prestati in meno rispetto al 2019 ai fini dell’art. 199, comma 1, lett. b), d.l. n. 34/2020, devono essere esclusi i turni riferibili a lavoratori non più occupati dall’impresa beneficiaria, tenendo conto dei turni effettuati dal personale rimasto in servizio entro i limiti derivanti dalla disciplina del lavoro straordinario.
• L’appello soddisfa l’art. 101, comma 1, c.p.a. quando critica in modo specifico le rationes decidendi e i capi della sentenza impugnata; non è necessario riprodurre testualmente tutti i motivi dedotti in primo grado, purché le censure risultino logicamente richiamate e individuabili.

Come è indicizzato