Sentenza n. 3085/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva ottenuto dalla Struttura di Missione ZES l’autorizzazione unica n. 153 dell’8 aprile 2025, all’esito di una conferenza di servizi, per la realizzazione in zona agricola del Comune di Acerra di un deposito e punto vendita di materiali esplodenti. Dopo il rilascio dell’autorizzazione, la società aveva chiesto al Comune la stipula della convenzione relativa agli standard urbanistici e alla cessione delle aree, rendendosi disponibile anche alla corresponsione degli oneri. Il Comune, con la nota impugnata, ha negato la stipula e ha chiesto alla Struttura ZES di esercitare l’autotutela, deducendo l’incompatibilità urbanistica dell’intervento, la carenza delle opere di urbanizzazione primaria, l’assenza o incompletezza di valutazioni sugli standard e sulle aree da cedere, l’insufficiente istruttoria concernente l’accessibilità, le fasce di rispetto del reticolo idrografico e della linea ferroviaria, i calcoli sismici, la qualificazione normativa del procedimento e l’eventuale estraneità dell’intervento all’ambito applicativo della disciplina ZES. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 2, 3, 6, 7, 8, 10, 14 e seguenti e 21-nonies della l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e degli artt. 14 e 15 del d.l. 124/2023, sostenendo che l’autorizzazione unica sostituisse ogni altro titolo abilitativo, potesse costituire variante urbanistica e non fosse autonomamente disapplicabile dal Comune. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’inadempimento comunale, la condanna alla stipula della convenzione, la nomina di un commissario ad acta e il risarcimento dei danni. La Presidenza del Consiglio ha eccepito il difetto di legittimazione passiva e ha sostenuto che l’autorizzazione restasse subordinata agli adempimenti urbanistici e convenzionali. Il Comune ha difeso la legittimità della propria nota, richiamando il dissenso espresso nella conferenza di servizi e le lacune istruttorie del procedimento ZES.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha riconosciuto la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio, poiché l’autorizzazione unica ZES costituiva il presupposto della domanda di stipula e l’atto del quale il Comune aveva chiesto il ritiro. Ha qualificato la conferenza di servizi come modulo organizzativo-procedimentale e non come organo collegiale, precisando che il criterio delle “posizioni prevalenti” non è quantitativo o maggioritario, ma qualitativo e sostanziale: l’amministrazione procedente deve ponderare gli interessi coinvolti e motivare in modo rafforzato il superamento dei dissensi, soprattutto quando siano espressi da amministrazioni titolari di interessi rilevanti. Nel caso concreto, il Comune non era rimasto silente, ma aveva espresso un dissenso motivato prima della conclusione della conferenza. La determinazione conclusiva ZES, invece, si limitava a richiami generici e non esponeva le ragioni del superamento del dissenso comunale né delle numerose criticità istruttorie segnalate dal Comune, dalla Città Metropolitana e dalla Regione. Il Collegio ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 14-quater l. 241/1990, le amministrazioni coinvolte e non titolari di interessi sensibili non possano impugnare direttamente la determinazione conclusiva della conferenza, ma possano sollecitare motivatamente l’amministrazione procedente ad attivare l’autotutela, previa nuova conferenza di servizi. Tale autotutela è stata ritenuta parzialmente doverosa nell’an, perché costituisce l’unico rimedio attribuito all’amministrazione dissenziente non legittimata all’impugnazione diretta e deve assicurare una tutela giurisdizionale differita ma effettiva. La nota del RUP ZES dell’11 novembre 2025, resa senza nuova convocazione della conferenza, è stata ritenuta priva di valore provvedimentale, proveniente da organo incompetente e meramente confermativa, in quanto riproduceva acriticamente la precedente proposta senza esaminare le criticità dedotte dal Comune. Pertanto l’obbligo di procedere all’autotutela risultava ancora inadempiuto e, fino alla sua conclusione, il Comune non poteva essere considerato inerte o inadempiente rispetto alla stipula della convenzione. La nota comunale del 18 giugno 2025 è stata quindi ritenuta immune dai vizi dedotti; sono state respinte anche le domande di condanna alla stipula, di nomina del commissario ad acta e di risarcimento del danno.

Norme richiamate

• art. 15 d.l. 124/2023, convertito dalla l. 162/2023

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento.

  La disciplina ZES richiama il modulo della conferenza di servizi e attribuisce alla determinazione conclusiva effetti sostitutivi e, ove necessario, di variante urbanistica; tali effetti presuppongono tuttavia una determinazione adeguatamente motivata e il corretto esame degli interessi coinvolti.

• artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

  L’amministrazione procedente deve valutare qualitativamente le posizioni espresse, motivare il superamento dei dissensi e, per le amministrazioni dissenzienti non titolari di interessi sensibili, costituisce rimedio tipico la sollecitazione dell’autotutela previa nuova conferenza.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  Solo per le amministrazioni dissenzienti preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza, è previsto un potere di contestazione della determinazione finale, attraverso l’opposizione.

  Il potere di opposizione alla determinazione conclusiva è riservato alle amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi sensibili; le altre amministrazioni non possono impugnare direttamente l’esito della conferenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio dell’esito della conferenza, sollecitato dall’amministrazione dissenziente non legittimata all’impugnazione diretta, deve essere valutato dall’amministrazione procedente nell’ambito del modulo procedimentale previsto dall’art. 14-quater l. 241/1990.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca può essere sollecitata nei limiti e secondo le condizioni previste dalla disciplina della conferenza di servizi, con previa nuova convocazione della conferenza ove richiesta.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché non risultava illegittimo il comportamento comunale né un inadempimento ingiustificato rispetto alla stipula della convenzione.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato nel contraddittorio con riguardo alla necessità della presenza o della precisa previsione delle opere di urbanizzazione; il TAR ha valorizzato tale questione quale elemento istruttorio non adeguatamente esaminato dalla Struttura ZES.

Massime di principio

• La conferenza di servizi è un modulo organizzativo-procedimentale e non un organo collegiale; l’amministrazione procedente non deve seguire la maggioranza numerica delle amministrazioni partecipanti, ma deve formulare un giudizio qualitativo di prevalenza, ponderando concretamente il peso degli interessi pubblici coinvolti.
• Quando la determinazione conclusiva della conferenza supera un dissenso motivato espresso da un’amministrazione portatrice di interessi rilevanti, essa deve contenere una motivazione autonoma e rafforzata, specificamente riferita alle ragioni del dissenso e agli elementi istruttori posti a suo fondamento.
• L’amministrazione coinvolta nella conferenza di servizi che non sia titolare di un interesse sensibile non può impugnare direttamente la determinazione conclusiva, ma può sollecitare motivatamente l’amministrazione procedente all’esercizio dell’autotutela, previa nuova conferenza di servizi.
• Nella disciplina della conferenza di servizi, l’autotutela sollecitata dall’amministrazione dissenziente non titolare di interessi sensibili è parzialmente doverosa nell’an, poiché rappresenta l’unico rimedio postumo contro il superamento della sua posizione e deve assicurare una tutela giurisdizionale differita ma effettiva.
• La decisione sull’autotutela dell’esito della conferenza deve essere adottata dall’amministrazione procedente secondo il principio del contrarius actus e previa nuova convocazione della conferenza; una mera nota del responsabile del procedimento, priva di nuova istruttoria e di autonoma motivazione, non costituisce valido provvedimento di autotutela.
• Finché l’amministrazione procedente non conclude validamente il procedimento di autotutela sollecitato dall’amministrazione dissenziente, non può qualificarsi come inadempimento ingiustificato il rifiuto di quest’ultima di dare esecuzione agli adempimenti consequenziali all’autorizzazione conclusiva della conferenza.

Come è indicizzato